导语：
拜登就任美国总统后，将“印太战略”提升至美国外交政策的核心地位，投入大量资源推动“印太战略”，加强对东南亚国家的外交攻势，以遏制中国在印太地区不断上升的地缘影响力。
截至今日，拜登已经担任美国总统3年多了，但其政府仅部分实现了预期目标。拜登政府将东南亚战略的重心放在了菲律宾、越南、马来西亚、新加坡等国，但却未能使泰国、文莱、柬埔寨、老挝和马来西亚成为“印太战略”的发力点。
中国与东南亚国家经贸往来的日益紧密，意味着美国在东南亚地区与中国的竞争处于十分不利的状况，同时也意味着美国的东南亚战略缺乏整体规划，仍处于务虚阶段。
*本文作者：德里克·格罗斯曼（Derek Grossman），美国兰德公司（RAND Corporation）资深政策分析师。
在过去一年里，拜登政府在东南亚地区取得了多项外交成就，其中包括深化美国与菲律宾、越南、印尼、新加坡等国的双边关系。
（1）菲律宾
2023年2月，美国国防部长奥斯汀访问菲律宾。访问期间，菲律宾发表声明，其在《加强防务合作协议》基础上，将向美国再开放4个军事基地，连同之前双方已经达成协议并在建设中的5个军事基地，美国将在菲律宾拥有9个军事基地。
在获得菲律宾军事基地的使用权后，美国不仅可以在南海争议地区部署军事力量，而且还可以对台海局势进行军事干预。
上述基地主要位于菲律宾北部和西部，其中5个在面向中国台湾、位于菲律宾北端的吕宋岛，2个在面向南沙群岛的西部巴拉望岛。其中位于吕宋岛的基地，距离台湾南部海岸仅257公里。
虽然菲律宾总统小马科斯曾强调不会让美国利用这些基地去进行任何攻击行为，但是由于菲律宾向美国开放了太多军事基地，两国在军事层面已经深度捆绑在一起。因此，一旦台海爆发冲突，菲律宾将难以袖手旁观。
从更大的格局来看，菲律宾之所以向美国示好，主要是因为菲律宾与中国在仁爱礁和黄岩岛等附近海域发生了一系列对峙，致使菲中两国关系急剧恶化。
（2）越南
2023年9月，美国总统拜登访问越南，随后美越两国宣布将双边关系由全面伙伴关系升级为全面战略伙伴关系。目前美国是继中国第二个与越南建立最高层次友好关系的国家。虽然此举象征性意义大于实际意义，但是，这在美越外交史上无疑是意义重大的一次突破。
回顾美越关系发展历史，越南战争是无法回避的坎。这场战争使两国陷入了一场长达14年的战争，在此期间彼此一直处于敌对关系，直到1995年才实现了双边关系正常化。
即便如此，美越两国在发展双边关系的过程中，仍保持着谨慎和疑虑的态度。但毫无疑问，美越关系正处于越南战争结束以来的最佳时期。
（3）印度尼西亚
继美国升级与越南的关系后，美国和印度尼西亚也宣布将两国关系升级为全面战略伙伴关系。在2023年东盟国防部长扩大会议期间，美国与印度尼西亚签署了防务合作安排谅解备忘录。
尽管细节尚未披露，但是从目前来看，美国正在寻求与印度尼西亚建立更密切的安全合作关系，这可能会对中国产生不利影响。
（4）新加坡
新加坡位于马六甲海峡出入口，连接着印度洋与太平洋，是中国的“海上生命线”。 美国在新加坡使用的军事基地主要有樟宜、森巴旺海军基地和巴耶利峇空军基地。2023年，美国和新加坡进行了第四次“太平洋狮鹫”双边演习。
虽然新加坡尚未与美国签订正式的盟友条约，但是一直支持“四方安全对话”机制（由澳大利亚、印度、日本和美国组成）、“奥库斯”联盟（由澳大利亚、英国和美国组成）等由美国主导的多边安全机制。
然而，在发展与泰国、文莱、柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸等国的双边关系上，拜登政府却未能取得突破性进展。
（1）泰国
泰国是美国在东南亚地区的二个盟友之一（另一个为菲律宾）。2022年，美国与泰国签署了有关深化两国战略联盟和伙伴关系的公报。但该公报至今只停留在纸面上，尚未落实到具体层面上。
2024年1月，美国总统国家安全事务助理沙利文访问泰国，但其此行的主要目的是与正在泰国访问的中国外交部长王毅举行新一轮会晤。此外，泰国总理赛塔·他威信（Srettha Thavisin）和美国总统拜登均未出席2023年东盟峰会。由此可以断定，两国关系在2023年未取得实质性进展。
这其中的根本原因与泰美两国在对华政策上存在的分歧有关：美国视中国为战略对手，而泰国则视中国为合作伙伴。
与此同时，拜登政府一直对泰国的民主状况表示担忧。虽然泰国现任总理赛塔是依靠合法的民主选举上台的，但是拜登政府仍对泰国的政治前景存疑。
（2）文莱
多年来，文莱与美国一直保持着战略合作伙伴关系。但随着中国“一带一路”倡议在东南亚地区的推进，中国在文莱的影响力得到了大幅增强。
虽然东南亚国家对“一带一路”接受程度和形式各不相同，但是一些东南亚国家希望借参与“一带一路”倡议来拉进与中国的距离，以实现“大国平衡外交”的目的，而文莱就是一个典型的例子。
拜登政府之所以忽视文莱，可能有两点原因：一是文莱面积太小（5765平方公里），二是文莱与美国的关系并不像表面上那么和谐。
（3）柬埔寨与老挝
鉴于柬埔寨和老挝的亲华立场，拜登政府并不热衷于与两国建立更深层次的外交关系。但这可能会让拜登政府错失削弱中国周边影响力的良机，毕竟柬埔寨和老挝与中国接壤，其立场对美国“印太战略”的推进尤为重要。
从另一个角度来看，促进美国与柬埔寨和老挝的关系，可以塑造美国积极对抗中国崛起的形象，进而打消东南亚国家对美国领导力的疑虑。此外，与柬埔寨和老挝合作还可以促进美国与泰国和越南的关系。
湄公河是上述国家的经济命脉，且均对中国在湄公河上修建水坝感到不满，这也许可以作为东南亚外交战略的一个“切入点”。
美国总统拜登在2022年东盟峰会期间与柬埔寨首相洪森举行了会晤，此举的目的是因为柬埔寨将于2023年担任东盟轮值主席国。老挝是现任东盟轮值主席国，因此美国很可能也会给予该国相同的礼遇。
（4）马来西亚
马来西亚并非当前拜登政府的关注点。部分原因是马来西亚与泰国一样，陷入了民主困境。当然，更为关键的原因是马来西亚希望在中美竞争中保持中立。例如，马来西亚曾公开反对美国成立“奥库斯”联盟，理由是此举将刺激军备竞赛，进而危及地区安全。
另一方面，哈以冲突爆发后，马来西亚采取了谴责以色列、支持哈马斯的立场，这使该国与美国的关系进一步复杂化。
即便如此，双方仍有回旋余地。例如，2024年1月，日本和马来西亚签署了一项安全援助协议，旨在加强该国的海上安全能力。这表明美国也可以通过同样的方式来推进与马来西亚的关系。
（5）缅甸
缅甸是一个长期处于战乱与动荡的国家。2021年，缅甸军方发动政变，美国因此对缅甸实施了经济制裁，其中包括禁止美国个人和实体投资该国的石油和天然气企业（缅甸的主要外汇收入来源）。然而，此举却促使缅甸加深了与中国的经济联系。
美国应采取“双管齐下”策略，在对缅甸实施经济制裁的同时，寻求与缅甸军政府接触。缅甸的邻国印度和泰国一直在跟缅甸军政府进行谈判，由于印泰两国均为美国的合作伙伴，因此可以让其发挥主导作用，推动缅甸与美国恢复正常外交关系。
除此之外，拜登政府的东南亚战略仍面临着其他挑战。
与2022年不同，拜登政府并未在2023年举办新一届美国—东盟特别峰会，美国总统拜登也缺席2023年的东盟峰会。
无论上述活动能否达到预期目的，东南亚国家均十分关注美国的参与力度，并以此作为衡量美国对东南亚地区的战略投入。美国减少与东南亚国家的接触，显然会引发东南亚国家对美国承诺的质疑。
更为重要的是，美国因为于2017年退出《跨太平洋伙伴关系多边贸易协定》（TPP）的缘故而失去了抗衡中国贸易影响力的工具。
拜登入主白宫后，美国既未加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（即CPTPP，该协定为TPP的“缩减版”，由11国组成，包括文莱、马来西亚、新加坡和越南），也未加入《区域全面经济伙伴关系协定》（即RCEP，该协定为世界上最大的多边贸易协定，由东盟主导，成员国不仅包括中国，而且还包括众多美国的传统盟友，例如澳大利亚、日本、新西兰和韩国）。
2021年，拜登政府提出了“印太经济框架”，称该框架将专注于与特定国家共同实现可持续、有竞争力和公平的经济增长。虽然至今已有7个东南亚国家对“印太经济框架”表示支持，但是该框架只是一个构思，尚无具体的执行计划。
因此，相较于CPTPP和RCEP，“印太经济框架”对东南亚国家仍缺乏足够的吸引力。此外，该框架并未涉及关税减让和市场准入，而这正是东南亚国家的关注点。
如果美国要赢得与中国在东南亚地区的竞争，就必须推动美国与东南亚国家之间的经济合作，并形成行之有效的战略。
如今，中国已经超越美国成为东盟最大的贸易合作伙伴，时至今日，双边贸易额仍在不断增长。由此可见，中国在东南亚地区的影响力是建立在与东盟经济合作的基础上的。
有鉴于此，美国也应效仿中国，寻求深化和扩大与东盟的经济合作关系。目前，美国与东盟正在落实《东盟—美国行动计划（2021-2025）》，但尚不清楚该计划能否推动东南亚地区格局朝着有利于美国的方向发展。
长期以来，美国对东南亚地区一直采取的是“善意忽视”政策。从拜登政府对东南亚国家“忽冷忽热”的态度来看，美国对东南亚地区的重视程度并不高。
即便美国能够在东南亚地区发挥主导作用，也难以促使东南亚国家改变其在中美竞争中的中立立场。目前只有菲律宾存在偏离这一立场的迹象。
只要不爆发军事冲突，美国可以运用一切非军事手段，将中国边缘化或迫使其退出角逐，进而赢得与中国的战略竞争。但要实现这一目标，美国要扩大与东南亚国家的安全合作，更要通过更加积极的外交和经济手段，来塑造有利于美国的战略态势。
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