本文作者：
李婧 华南理工大学公共政策研究院研究助理
近年来，我国经济社会发展的重要战略之一是以新型城镇化和乡村振兴为抓手，推进城乡融合发展。新型城镇化强调以人为核心，推动"人口城镇化"，注重协调和统筹城乡发展。乡村振兴旨在实现城乡一体化和现代化，结合新型城镇化推动城乡融合发展，并促进农业转移人口市民化，改善居住条件和生活品质。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要推进乡村振兴战略，加快农业转移人口市民化，提高其城镇居民水平。党的二十大报告指出，要推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口的市民化。在推进农业转移人口市民化的过程中，解决农业转移人口在城市的住房问题具有重要意义。
农业转移人口的现状
20世纪60年代，国外学者E.S.Lee提出了人口迁移理论——“推拉理论”，他认为劳动力迁移是由来自于居住地的推力和迁入地的拉力的共同作用下产生的，同时还包括个人因素和中间因素。1个人因素涉及年龄、性别、户口类型等，家庭因素包括子女随迁、农村父母健康状况等，而中间因素则包括户籍制度、文化等。2“推拉理论”强调劳动力的流动取决于城市对劳动力的推力和拉力，在此基础上，住房因素的重要性逐渐凸显。Helpman,E.在新经济地理学标准模型的基础上，引入了住房市场因素。他提出房价过高会降低该地区劳动者的相对效用水平，增加劳动者的居住成本，从而抑制了劳动力的向内流动和聚集。3与西方国家不同的是，在我国传统的户籍制度下，形成了城乡劳动力市场的明显分割。自20世纪80年代以来，随着户籍制度的调整，大量农村劳动力向城市转移。农业劳动力的转移包括产业间由农业向非农业转移的“农民非农化”，以及地域间由农村向城市转移的“农民市民化”。在我国的语境下，先出现了“农民非农化”，而后形成了“农民市民化”。其中，农业转移人口市民化包括了“生存职业市民化”、“社会身份市民化”、“自身素质市民化”和“意识行为市民化”四个层面。4农业转移人口市民化的过程也为我国推进工业化、城镇化发展和农业现代化建设做出了重要贡献。推进农业转移人口市民化的进程，也是推进统筹城乡发展、推动城乡要素平等交换和双向流动、建立社会公平的过程。
随着城镇化发展与乡村振兴战略的深入推进，城乡融合发展体制机制和政策体系不断完善，也推动了农业转移人口更好地融入城市。为促进外来人口的社会融合，国家“十三五”规划中提出了农业转移人口市民化的发展目标，并强调保障外来人口的社会权益。广州更是早在2014年1月就率先挂牌成立了广州市来穗人员服务管理局，专门负责非本地户籍人员服务和管理，推动外来人口的社会融合。根据国家统计局数据显示，我国城镇常住人口数量从2012年的7.1亿人增至2021年的9.14亿人，年均增加2260万人。2021年，我国常住人口城镇化率为64.72%，而户籍人口城镇化率为46.7%，两者之间存在18个百分点的差距，仍有2亿多农业转移人口尚未完全融入城市。
农业转移人口市民化是城乡融合发展的关键因素，也是新型城镇化的核心要求和推进乡村振兴战略的必要措施。住房作为最基本的保障需求，对农业专业人口来说也是尤为重要。然而，由于农业转移人口的流动性及较低的支付水平，他们在城市中的住房普遍存在面积小、居住环境较差等问题。《2018年农民工监测调查报告》的数据显示，我国农业转移人口在城市购买住房的数量占比为17.4%，而享受保障性住房的占比仅为2.9%。此外，根据国家统计局发布的数据，2022年进城农民工人均居住面积22.6平方米，而中国城市人均住宅建筑面积则为32.91平方米。因此，解决农业转移人口城市住房问题，为他们提供可支付的健康住房，对于促进农业转移人口市民化，加快推动农业转移人口全面融入城市具有重要意义。
农业转移人口的城市住房难点
农业转移人口市民化的关键是享受与城市市民平等的权利，其中包括农业转移人口及其随迁家庭成员的住房保障。我国农业转移人口市民化的路径包括实现有条件有意愿的农业转移人口在城市落户，以及逐步让不能或不愿落户的农业转移人口享受市民权益。户籍制度是农业转移人口在城市享受公共服务均等化的核心制度，我国户籍制度的深化改革已取得了巨大进展。2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出了要进一步调整户口迁移政策，全面实施居住证制度。居住证是我国农业转移人口获得与市民同等的享受城市公共服务的重要制度。当前，以居住证为载体的基本公共服务供给机制正在逐步健全。根据2022年4月的数据显示，全国发放的居住证已超过1.3亿张。5尽管居住证制度的形成成为了农业转移人口在城市中“住有所居”的重要保障，但居住证与户籍之间仍存在较大差距，这导致农业转移人口难以完全享受平等的公共服务和社会保障。
随着我国城镇化的不断发展，除了户籍制度外，人力资本、社会资本和心理资本的内生因素对农业转移人口市民化的影响力逐渐增强。6在城市有用独立租赁或自购住房是农业转移人口市民化的评价指标之一，该指标很大程度上取决于农业转移人口自身支付能力及市场价格的双重影响。7农业转移人口在城市中普遍工作稳定性较差、收入较低，而房地产的价格却在不断增长，使得农业转移人口难以在城市中落户。在这种情况下，绝大多数农业转移人口选择居住在远离城市中心的郊区和城市边缘地区，例如工地、工棚、集体宿舍或城中村等，这些地区面临着安全、卫生、交通等多方面问题，居住环境较差。根据第七次人口普查的数据显示，2020年，“我国超大城市流动人口60%住在城中村，其中住房贫困人口高达2800万”。因此，提供可支付的健康住房成为当前农业转移人口市民化的重点和难点之一。
为促进农业转移人口的市民化，各地政府相继出台了多项相关政策，包括对符合条件的农业转移人口提供购房补贴、住房贷款、提供公共住房和集体租赁等优惠政策。同时，还涉及户口迁移、子女就近入学、养老和医疗保险等方面的城区人口同等政策。例如，广东省韶关市的《韶关市农业转移人口住房支持实施细则》、贵州省遵义市的《遵义市促进房地产业良性循环和健康发展的工作措施》，以及四川省南充市的《支持刚性和改善型住房需求促进房地产平稳健康发展十条措施》等，都涉及到农业转移人口住房的相关政策。然而，在城市的发展过程中，城市边缘地区如城中村等地已经形成了大规模非正规住房，用以容纳农业转移人口。短期内很难大规模建成可支付健康住房以取代这些非正规住房，而这些非正规住房无法为农业转移人口提供基本公共服务，且居住质量较低。此外，推动农业转移人口市民化成本较高，特别是住房支出。据学者估算，2020年，各级政府财政支出的市民化成本总额约3.9万亿元，其中支出成本最高的前三位分别是教育支出、医疗养老支出和住房支出。8而推进新型城乡建设的资金大部分地区的来源与地方政府，也进一步影响了农业转移人口市民化进程。
解决农业转移人口城市住房问题的有效途径
促进城乡融合发展和农业转移人口市民化，是当前亟待解决的问题。住房是影响农业转移人口市民化的重要因素之一，通过政府、市场和社会等多方面力量的共同推动，解决现存农业转移人口在城市的住房问题，完善住房保障，有助于打破城乡“新二元结构”壁垒，加快实现农业转移人口高质量市民化。
首先，需要完善农业转移人口市民化的住房制度保障体系，并强化政策的落实。在深化户籍制度改革取得巨大进展的基础上，下一步应进一步将社会福利支付和户籍制度完全分离，将农业转移人口纳入社会保障体系中，保障他们享有常住地基本公共服务。同时，需要完善住房保障体系和购房政策，保障农业转移人口的居住权益。在市场化的主导下，可以继续扩大经济适用房和公共租赁住房等保障性住房的供应范围，还可以建设农民工宿舍或公寓楼，以降低农业转移人口的住房成本并提升住房质量。各级政府部门要明确财权、事权和责任的分配，确保农业转移人口城市住房保障体系政策的落实。此外，还应进一步完善“人地钱”挂钩机制，落实“人地”挂钩、“人钱”挂钩的配套政策。在成本方面，可充分发挥市场作用，地方政府通过PPP等公私合作模式引入社会资本参与住房建设，以降低地方政府的财政压力。
其次，从农业转移人口城市住房的供给角度出发，根据不同类型的农业转移人口特点，结合城市的整体发展水平，制定更具针对性住房供给政策。不同城市的农业转移人口存在较大差异，且存在分层现象。例如，可以将农业转移人口划分为“低技能阶层”、“中技能阶层”、“高技能阶层”以及“雇主阶层”9，根据就业情况、适应能力等，对不同类型人群制定差异化的权益保障措施。在解决农业转移人口的城市住房问题的同时，也要兼顾城市的更新改造。在城市更新过程中，涉及到棚户区和城中村的改造，而这些地区也是大量农业转移人口租住的地区。因此，在城市更新过程中，还应考虑到农民工租住的实际需求。另外，乡村振兴与城镇化发展密切相关，推进农业转移人口市民化的同时也是推进城乡统一的要素市场的一部分。为此，需要建立一个统一的城乡建设用地市场，以消除劳动力市场中存在的“城乡二元结构”。
再次，从农业转移人口城市住房的需求角度出发，采取一系列措施来提升他们的住房支付能力。第一，对农业转移人口进行就业技能培训，加大就业支持力度，扩大就业机会。进一步完善职业技能培训体系，鼓励社会培训机构或职业技术学校对农业转移人口提供职业技能培训，以提升该类人群的文化素质和劳动技能，增加就业收入，从而提高他们支付住房的能力。第二，应完善农业转移人口的社会参与机制，为他们提供参与民主管理决策的机会，以增强政策的科学性。在制定政策时，应充分考虑农民工的实际需求，并将他们的需求纳入到决策的全过程中。例如，可以引导农民工参加党组织、社团组织活动等，让他们能够更好地参与社会事务，并为他们发声。第三，需提升农业转移人口的“认同感”以及城镇居民对他们的身份认同，加强社会信任。可以通过教育、宣传等形式建立交流机制，增进农业转移人口与城镇居民之间的社会认同，破除城镇居民与农业转移人口间的隔阂，促进城乡融合发展，推动农业转移人口更好地融入城市。
参考文献：
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