张丹丹：县域资源流动结构和县乡考核体系

本文作者：

张丹丹 南方医科大学讲师

一、条块体制中的两对辩证关系 

 条块体制是中国治理体制中很重要的一个类型，条条是指从中央到地方的条线部门，依据法定职权提供专业规则，完成自上而下的行政任务。而块块是指省市县乡各个层级的党委政府，在辖区范围内承担属地责任，统筹和协调内部的治理事务。条块体制不仅构成了中国治理体制的组织样态，还形成了中国基层治理的实践逻辑，所以要从基础性设置上来看条块关系的本质。在基层实践中，条块体制存在两对辩证关系。

 其一，专业性和自主性。条条解决专业性的问题，提供统一的规则，块块具有属地管理责任，需要比较强的自主性和探索性，以解决条条无法覆盖的治理难题。条块体制的专业性和自主性这一对辩证关系，在实践中存在一定的张力和冲突，比如县级党委政府强调县域土地发展规划中的自主统筹权，而国土局作为条线治理的末端，必须遵从上级的专业性权威，希望通过土地控规来抑制县级政府的自主权，“以免县委领导瞎折腾”。同时，条条的专业性和块块的自主性也能互相补充，比如条条仅限于完成部门内的事务，而没有积极性完成法定职权之外的事情，而块块不仅要完成上级交代的事务，还要想着将属地治理好，将各种关系理顺以彻底解决属地内的治理隐患，所以块块统筹具有较长远的治理预期，而不只是完成眼前的任务。

 其二，规范性和有效性。基于条块体制的辩证统一关系，条条和块块的责任与目标不同，其中条条主要是完成上级任务，在项目落地的过程中保证资金使用规范，因此条条的诉求是安全有效地安排项目资金安排。而块块基于属地责任出发，主要考虑资金使用的有效性，能够最大限度地解决属地内的实际问题。当前阶段，基层治理客观上面临着有效性和规范性如何平衡的问题，特别是制度下乡背景下，通过程序化和技术化手段实现基层治理的规范化，以减少基层干部的寻租空间，然而，精细化的过程监管，导致基层政府丧失活力，甚至滋生大量的形式主义。重构基层治理的规范化治权，既要在政策目标上强调有效性，调动基层块块组织的自主性，也要在核心的风险点上做到规范，加强条条部门的监管职能。

二、条块资源流动结构

 条块体制的两对辩证关系，核心在于，条条有资源，块块有需求，条块结合才能实现公共政策的有效执行。条块关系是县域治理结构中最重要的一组关系，由于条条的专业性和规范性，部门资金配置的专项性强、协调性差，需要打破条线分割的部门壁垒，实现资金使用的规模效应，同时还要避免资金腾挪风险。由于块块组织的自主性和有效性，县级政府具有资源统筹权，以及资源获取方式的多样性，比如土地财政和税收返还等预算外收入。根据区域经济发展差异，中西部地区的一般区县财政实力较弱，难以满足县域公共财政支出，可支配财力以及资金使用的灵活性空间相对有限，只能依靠上级转移支付，将条条的专项资金变成块块可统筹分配的资源。基于此，存在一个条块资源的流动结构，其核心在于，条条的硬钱经过块块统筹，才能变成县级党委政府可支配的活钱，因此在县一级需要块块统筹条条，条块资源整合的过程是县域政府系统动员的过程。

 条块资源流动结构具有一定的现实基础，第一，县级政府具有整合资金的合法性基础。县级政府作为一级完备政府，具有因地制宜实施政策的自主性空间，也是政策转化的关键节点，需要整合县域资源并在整体性规划的基础上分配资源。而条线部门的专业化程度较高，且没有资源整合的权限和部门协调的能力，需要在县域统筹规划的基础上部署项目资金，因此是符合县域发展规划的专款专用。第二，资源统筹的规模化效应。长沙县乡镇干部有一个切身体会，“如果县里

 统筹，分到科局，科局就喜欢撒芝麻”，项目资金分散就既起不到效果也显不出成绩，还不如将小资金集中起来做个大项目，把小水利变成大水利。第三，政治化背景下资源整合的力度增加。之前，在条块关系的均衡结构中，块块需要条条协调资源，同时条条也需要块块解决问题，条块关系经过博弈达到均衡。现在强大的政治化任务背景下，比如扶贫资金整合、乡村振兴资金整合等，在一定程度上强化了县级党委政府的资源统筹权，即条块资源的流动性增加，条块资源流动结构从条块均衡向块块统筹转变。比如在湖北通城，县委块块的统筹能力较强，给各个部门布置任务向上争取资源，超出任务部分可以返还。比如河南确山借用扶贫整合资金的名义，将各级财政资源统筹起来，对于乡镇而言，“就像家长帮你保管压岁钱，从你口袋里的钱变成了变成他口袋里的钱”。

 条条的专业性和块块的统筹性，构建了辩证统一和分工协调的条块关系，并在实践中形成了条块资源流动结构。条块资源流动结构具有两个关键条件，其一，资源的充裕程度。其二，资源的主导权。其中，资源的充裕程度主要是指地方政府的财力，特别是可支配财力。如果县域财政实力较强，则省市的资源分配势必会向其他区县倾斜，县级政府不用依附于上级政策资源，甚至在政策规划和政策执行中具有一定的自主性空间，资源充裕程度客观上避免了资源的依附性和考核的松紧度，既不用在政治竞标赛中追求排名靠前，也不用通过过度动员来达到省市的政策要求。反之，如果县级政府财政实力较差，常规运转主要依赖于上级转移支付，则资源依附性导致治理体制的刚性，县级政府需要通过竞争排名来向上获取项目资金，同时由于县域内资源匮乏，可以调动的激励措施有限，必须通过考核和问责来调动干部的积极性。所以，资源和压力是一对此消彼长的关系，决定了县域政治生态，或者说，资源的充裕程度和考核的压力程度，代表着县域政策工具的多元程度。一方面，资源充裕程度较高，则政策的自主性较大，可以通过自主规划、有限动员和柔性考核来实现县域治理。另一方面，考核的压力程度较大，则意味着县域资源匮乏，需要通过问责体制、政治动员和考核排名来实现政策执行。资源充裕程度实质上是县域体制的运转逻辑，决定了县域内的压力传导和工作推动体系。

  资源的主导权主要是指资源的来源，资源来源于上级转移支付，则自上而下的考核力度较大，资源来源于地方财政，则县级政府的自主性较强。在条块资源流动结构中，资源的充裕程度决定了条块体制中的支配类型—资源支配和考核支配，而资源的流向则决定了权威的来源，来源于上级政府还是县级政府，在县域内部来源于党委统筹还是县直部门，进而在实践中呈现出县域体制的不同样态。

 其一，资源来源于上级政府，则资源的依附性较强，地方的自主性较弱。地方在基层实践中首先考虑的是对上负责，只要是上级的政策文件都会坚决落实，甚至是脱离地方实际的上级政策文本，基层也会不假思索地积极执行，不能完成创造条件也要完成，则会不可避免地产生形式主义，出现基层治理中的“硬做”，而且，在资源匮乏地区，由于内生资源有限和内生事务稀薄，在一定程度上基层治理“无事可做”，只能通过数据表格等台账资料来体现基层工作，所以文字台账等形式主义不仅是上级进行痕迹管理的需要，也是部分地区为了维持运转所采取的“治理空转”。特别是近几年政治化任务增加，各种程序下乡、规范下乡和问责下乡，基层干部大量的时间精力投入到文字材料中，甚至有县乡干部自嘲为“表哥表姐”，做填表做材料的过程中来不及思考问题。因此，上级的主导性越强，则下级的自主性越弱，基层治理越没有自主性空间，只能被动执行甚至消极应对。

 其二，资源来源于县级政府，则地方的自主性较强，党政政府的统筹性较强。由于地方资源充裕，不用紧紧依附于上级指挥棒，上级考核什么基层做什么，进而以先进的考核排名在资源分配中获得竞争优势，而是在上级的政策框架内，地方政府可以有很多自选动作，比如有充裕的资源搞创建，比如在既有政策的基础上进一步拿出资金进行项目补贴，比如在县域整体规划的基础上做自主性的探索和发展等。地方政府有自主资源，则意味着县域治理具有自主性，能够回应内生性的治理诉求，在政策规划和政策执行上更多地从当地实际出发。县级党委具有统筹性，可以通过党委的统筹规划权，实现县域的整体性和协调性发展；县委领导有经营性，具有比较强的经营动机，能够紧紧把握县域发展的政策窗口期，进而实现县委领导的个人政绩。因此，地方的自主性越强，则党委政府的统筹能力更大，能够结合属地管理原则，最大限度地调动县域治理的积极性和主动性。

 其三，在县域内部，资源的统筹权也可能掌握在县直条线部门，即县域资源分配的主导权不上升到县党委政府，而是直接掌握在县直部门的手中，由条线部门进行专项配置，比如农业项目资源则由农业农村局在全县范围内进行分配，水利项目由水利局进行水利项目分配，镇村向部门申报项目资金。由此可能产生两个方面的影响，其一，部门权责清晰，但是不可避免地导致资金分散、项目分割，降低了综合性项目资金的规模效应和分配效率，其二，由于项目审批和分配权掌握在部门手里，而由于县域熟人社会和县乡干部流动结构，县直部门在日常性工作中与各个乡镇打交道，甚至很多部门一把手是从乡镇干部中提拔上来的，因此项目资金分配受到县域熟人关系的影响，出现同样的乡镇，但关系近一点的分分配更多，而关系远一点的分配更小的现象，特别是财政资源匮乏的的区县，由于资源紧张无法实现普惠性分配在，在争资跑项时关系运作的面向就会凸显出来。

三、县域考核体系

 条块资源流动结构，决定了条块体制的支配类型和县域体制的权威来源，进而通过考核体系构建了县域治理体制。在基层治理实践中，不同的考核体系塑造了不同的治理行为，进而呈现出不同区域的治理差异，比如资源依附地区的刚性治理、资源充裕地区的有限动员以及资源专项地区的关系运作等。笔者长期从事基层治理调研，在全国多个省市累计调研500天，从既有经验中选取三个区县进行区域比较，以完整呈现县域考核体系的区域差异。

表1.  县域考核体系的区域差异

1.政治动员型—紧预算严考核

 豫南S县，总面积1630平方公里，总人口51万人，下辖10个乡镇3个办事处，是河南省典型的农业型地区，无工业产业基础。2020年县级财政支出35.8亿，其中本级财政收入12.26亿，上级转移支付23.54亿，才能实现年度财政收支平衡。由于资源匮乏，县域体制运转面临的一个现实问题就是财政没钱，需要精打细算地过日子，近几年随着治理任务下沉，监督问责的力度日益加大，县级政府既没钱又要推动工作，只能加大考核力度，通过日汇报周排名和月考核等一整套的数据指标体系来调动基层干部的积极性。所以资源匮乏地区，主要采取紧预算、严考核的政治动员方式。

 在河南省S县人居环境整治工作中，由于县级财政资源紧张，上级转移支付的专项经费较少，因此没有像其他地方那样进行景观打造，当地的人居环境整治并非乡村旅游导向，而是仍然以基础性的环境卫生整治为目标。即便如此，也无法保证常规性的环境治理，当地政府为了开展好这项工作，只能依赖严考核，将人居环境整治定位为全县的中心工作。在确定工作方案后，2020年在全县范围内开展了11次人居环境观摩活动，每次观摩让各乡镇上报观摩点和观摩路线，由县委领导召集班子成员、农业农村局领导和各乡镇分管领导，按照既定观摩路线，现场打分，并在观摩过程中总结汇报、分享交流，待分数排名出来后召开总结大会，排名正数第一的乡镇奖励5万元，倒数第一的乡镇罚款5万元并做表态发言。在此过程中，为了准备好每月一次的观摩活动，各乡镇以及分管人居环境工作的农业农村局，会积极筹备相关工作，以调研、暗访等方式全面推动工作，并以红头文件的形式每周通报一次，为了确保每周不被通报，各乡镇的分管领导则要花费更多的时间精力，经常到人居环境观摩点盯进度，确保人居环境每天都有提升，以向乡镇党委书记汇报。

 回顾和评估全年的人居环境工作，S县政府花最少的钱动员最多的资源，实现了该县人居环境的整体性提升。在该县，紧预算严考核的方式在很多工作中都有体现，比如乡镇产业发展中调动乡镇干部摘番茄、拔花生，通过组织体系动员最大限度地控制集体产业的人力成本；比如殡葬改革中以自然死亡率确定火化指标，通过周排名和月考核传导压力，调动各个乡镇积极推进殡改工作；比如新冠疫苗注射工作中，以疫苗投放量、注射量和接种率等指标，对各镇各村的完成情况量化排名。

 由于考核支配成为县域体制的支配类型，县域体制呈现压力型体制特征，并以政治动员的方式维持积极运转。考核排名等政治动员方式，建立了精细化的工作进度体系，成为有效的政策传导工具，在一定程度上切实地改变了十八大以前中西部农业型地区的弱治理样态。十八大以后，随着资源下乡和项目落地，基层治理任务增加，基层干部普遍忙碌起来，特别是精准扶贫之后，需要政治动员才能完成高强度的治理任务。然而在财政资源匮乏地区，基层干部普遍面临着经济激励不足、晋升预期不大的现实困境，而政治动员有效地解决了资源匮乏的问题，通过考核排名等政治压力传导来调动干部的积极性。而且，由于动员力度较大，基层能够有效地应对各种政治化任务和中心工作，基层工作效率得到较大提升。

 当前阶段，政治任务泛化，基层治理呈现多中心工作特点，政治动员体制很容易过度动员，出现体制过热的问题。S县某乡镇有95人，每天早上八点开晨会，在领导干部的带头下塑造一种全员出勤、日日加班、全镇没有一个闲人的忙碌氛围，甚至脱贫攻坚以后，周末全员加班仍然是该镇的常态。不仅是该乡镇，全县各乡镇都呈现出过度动员的亢奋状态，因为政治动员型的县域考核体系，强化了县级统筹能力，将各个乡镇纳入县域综合排名，进而在全县范围内型塑出一种高度内卷的竞争体制。由于考核排名的竞争化和白热化，每项工作都要进行精细化考核，且考核结果跟年终绩效和干部升迁挂钩，因此乡镇紧紧盯着上级指挥棒，上面考核什么下面做什么，党委书记积极地琢磨政策和研究领导，调动大量的人财物应对上级考核，各种指标都完成得很好，但是没有产生实际绩效，导致体制空转。

2.资源主导型—有限动员和柔性考核

 湘东C县，总面积1756平方公里，总人口137万人，下辖13个乡镇、5个街道，形成了“南工北农”的产业发展格局。由于南部工业体系的支撑，2020年县域生产总值1808.3亿元，县级财政收入300多亿，2020年12月社科院发布的《全国县域经济综合竞争力100强》中排名第10。基于雄厚的财政实力，县级政府有较多的资源和精力进行政策创新，政策规划的自主性空间较大，在积极完成上级指标的同时能够切实回应内生性需求，湖南的经验显示，基层干部“不仅完成上面的工作，顺便把下面的工作也做了”，社区图书馆、义务消防员和村级巡逻队等基层服务体系很健全，民政综治等各个条线的工作下达到村一级，村干部能够很好地完成，顺便利用行政规划强化了村民自治能力。所以在当地，县级财政有钱同时社会自主性也很强，制度资源的有限供给和社会层面的内部动员有效对接，能够实现国家抽象政策和村民内生需求能统一，这中间并没有产生形式主义。

 在人居环境整治工作中，C县通过普惠性分配的方式下拨专项资金，给每个村90万用来打造美丽屋场，然后在全镇全县范围内评比出亮点村，村两委作为项目实施主体，在统筹规划的过程中，既不会贸然激进，也不会过度保守，而是能够兼具美观性和实用性，因此美丽屋场的评比导向是经济、实用和好看。与河南S县相对比，由于财政资源充裕，政策动员的力度较低，甚至不需要进行政治动员，而是以常规工作的方式落实政策，同时，在项目落地中结合地方实际，即“依照我自己的逻辑、我依照我的方式，完成上级的任务”。在资源主导型的县域治理中，县级政府的资源供给能力较强，因此属地政府的自主性空间较大，并预留了一个政策转化空间，即基层干部在认同政策和理解政策的基础上，能够结合当地实际转化政策，县一级具有一定的政策部署能力，同时制度设计本身也有弹性，具备一定的政策调适空间。

 在资源主导型的县域体制中，地方的自主性较强，且政策动员的方式较多，政策目标和政策工具的多元性，使得县域体制较为弹性，具体体现为主体责任、有限动员和柔性考核。其一，主体责任是指县乡村块块组织或者说属地层级的内在主体性，能够考虑属地责任和内生需求，在公共政策执行中发挥责任内化机制。比如，地方政府很有钱，但是政府只花少量的钱来调动社会内部资源，基层治理并非完全依赖资源输入，更多的是依靠基层治理体系和基层治理能力，比如修路等小组公共品供给中的共筹共建，比如项目落地过程中的小组协商成本内化。在外部资源输入的同时实现内部规则生产，这样国家资源每投入一次，村庄公共性就被激活一次，国家资源投入能够激活村级治理能力，而不是像其他地方那样出现资源投入的内卷化效应，持续性的资源输入并没有产生治理效能。

 其二，有限动员和柔性考核是指，当地的基层治理是对内负责而非对上负责，则自上而下的压力传导不大，考核排名等指标体系较少，可以在横向动员的基础上塑造责任共同体或者基层自主性，进而实现治理体制的积极运转。所以资源主导型的县域体制，本质上是一种非问责体制，其动员力度和动员方式都相对有限，可以形成一种“去中心化”的工作机制，即能够将中心工作常规化，通过有规划有节奏的工作模式，将大量的中心工作变成常规工作。在实地调研中，基层治理比较有节奏感，能够分层次、分阶段地分解工作，基层干部处于忙碌但比较从容的状态。

 在压力体制的政治动员中，上级只布置任务，下级负责执行，上下级之间形成一种支配性关系，其中上级不做事只考核，在非问责体制的有限动员中，下上级间的压力传导较小，治理事务是部门条条和乡镇块块共同的责任，需要部门和乡镇协同治理。同时，县域各部门各单位没有因为政治竞标赛构建出一个压力型体制，即各单位横向竞争也不激烈，县级党委政府的统筹力度整体上不强。非问责体制的条块协同治理和县乡有限动员，使得县域动员体系主要是资源支配下的县乡互动，特别是部门资源下拨过程中部门条条和乡镇块块之间的互动。在C县，形成了资源支配型的条块统筹体系，条线部门掌握项目资源的分配权，在统筹协调分配的基础上，预留一部分竞争性项目，作为部门的“自留地”，塑造出一个灵活性的寻租空间。各个乡镇都去部门竞争资源，在一定程度上强化了部门的权力，形成了部门对乡镇的支配权，各个乡镇的站办所都要听部门的，积极完成部门下达的工作。

  3.关系运作型—竞争性资源   

 鄂东南T县，总面积1140.7平方千米，总人口42.6万人，下辖9个镇、2个乡，另辖5个乡级单位。2020年县级财政支出39亿元，其中本级财政收入8.8亿，上级转移28亿，另外的资金缺口还需要通过地方政府自己化解，以土地出让金等政府性基金的方式达到收支平衡。实际调研发现，县乡村各级都有资金缺口，为了缓解财政紧张，T县采取收紧预算和差额拨款的方式来维持财政体系运转，其中收紧预算是指，充分调动各单位的积极性，将预算外成本转嫁给基层，让基层通过自身的经营能力维持常规运转，例如，S镇预算内下拨经费为400多万，包括人员经费300多万和预算公用经费40多万，用来保证乡镇政府的底限运转，但实际上想要达到年度收支平衡是远远不够的。由于常规项目资金规模大、申报流程长，而基层治理的非规则性决定了常规运转需要活钱，比如防汛抗旱、小修小补等小额公共品供给，需要镇村两级的应急性开支。差额拨付是指，在项目资金专款专用的基础上，通过延迟拨付来缓解基层的资金压力，即资金的用处是确定的，但使用方式却可以灵活性调整，“八个坛子七个盖子，挪来挪去”，在地方性共识的基础上塑造出一个制度性空间。在收紧预算和差额拨付的财政分配体系下，地方政府型塑出保运转的亮点经营逻辑，通过亮点打造来获取项目资金，来盘活资源和盘活治理。先做事情则有名义向上申请项目，有了项目才有钱做其他的事情，即通过项目运作来套取更多的资源，项目的资源再生产能力是乡镇经营亮点村的基础，也是吸引领导的注意力、获得上级项目资源的竞争力。否则，没有亮点就没有项目资金，不仅做不了事情，可能连单位的人员工资都解决不了，则单位主要领导的权威丧失，完全处于被动的位置。在保运转的亮点经营逻辑下，当地的美丽乡村建设是以乡村旅游开发为前提的，特别是原有的贫困村，因为项目资源倾斜成为乡村旅游开发中的重点村。

 由于湖北省财政资源匮乏且县域资源分配体系不健全，一直以来都是基层干部向上跑项目，这种不断向上援引对点救济的方式，生产出个体化的救济渠道，村干部可以凭借私人关系，越过乡镇向县市甚至省里要资源，特别是项目制竞争秩序中，个体化关系网络不断被激活。由于跨层级的关系体系发达，项目资源成为点对点的关系型资源，所有的项目资金都是带帽资金。领导挂点和定点帮扶等结对机制，原本是一种常规的工作机制，是动员型体制很重要的面向，在精准扶贫、疫情和地震等非常规状态中促进跨层级结对帮扶，可以作为科层体制的重要补充。然而现在，跨层级的结对机制不断异化，常态化之后反而对常规体制造成冲击，从一种常规的工作机制，变成人格化或关系化的捆绑关系，影响了县域权力结构和资源分配秩序。与河南S县相对比，同样是资源匮乏地区，县乡村各级都有资金缺口，河南S县可以充分调动下级组织的积极性，而湖北T县则通过关系型运作和竞争性分配，下级组织向上获取资源。其差异在于，是否存在一个强考核结构，能够自上而下地传导压力，以维持条块体制和县乡关系的支配性权威。在当地，常规考核是虚的，且考核结果对工资绩效的影响不大，整个体制处于一种低度动员的状态，进而在跨层级关系中出现下上级合谋的一面，上面的软考核和下面弱治理互相型塑。