刘丽娟：产业转移与县域协调发展

本文作者：

刘丽娟 哈尔滨工业大学（深圳）讲师

一、广东产业转移的相关政策及发展历程

产业发展是县域经济发展的重要抓手。区域发展不平衡一直是制约广东经济发展的难题。通过推动产业转移，缩小粤东粤西粤北地区与珠三角地区差距，是广东促进区域协调发展、提升城乡居民生活水平的重要途径与抓手。目前广东省正在大力推进产业梯度有序转移，引导珠三角产业向粤东西北转移。为了进一步破解区域发展不平衡这一难题，2023年3月24日，广东省委、省政府公布《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》。作为推动产业有序转移的主文件，《若干措施》中提出建立健全长效机制、高标准建设一批产业承接载体、引导产业集群化特色化发展、强化要素资源支撑、营造良好发展环境等五个方面21条政策举措，与14个省级配套文件、15个市级实施方案，为新阶段促进区域协调发展推动共同富裕搭建起了政策框架，同时也夯实了制度基础。

1. 广东产业转移的20年发展历程

产业转移是经济演进的客观规律，广东省在推动产业转移这项工作在20多年中相继出台了多项政策，在破解区域发展不平衡困境中取得了较为显著的成就。本部分将对近20年广东省推动产业转移的相关政策进行梳理。

根据相关政策梳理可以看到，最早在2002年广东省在《中共广东省委、广东省人民政府关于加快山区发展的决定》中就提出了山区作为一个重要经济区域，是广东省的主要生态屏障、重要后备资源和发展后劲之所在，为加快山区发展应“积极引导和促进珠江三角洲产业向山区转移”。在这次决定里，主要谈到加快实施珠江三角洲的要把珠江三角洲企业的技术、管理、营销、品牌、资金等优势与山区的资源优势、成本优势结合起来，推动山区工业发展。同时还提出了要积极落实产业转移的相关政策，如发达地区企业以各种形式到山区投资设厂进行合作开发，将给予税收等方面的优惠；对转移过程中实现技术升级的项目优先安排贷款贴息等。

为了鼓励珠三角产业向山区及东西两翼的转移，加快山区及东西两翼经济发展，促进珠三角产业结构优化升级，2005年广东省委省政府出台《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，明确了设立产业转移园区的方式推动产业转移。该意见中谈到，山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的形式，是转移双方按照合作开发协议，由山区或东西两翼地区政府在本地经国务院、省政府批准设立的开发区、工业园区、高新技术产业开区和土地利用总体规划确定的建设用地中，整体或部分划出一定面积的土地，设立产业转移园区，由珠江三角洲地区政府负责组织规划、投资、开发、建设和招商引资等工作，并按照商定比例在一定时期内进行利益分成。此次意见，对产业转移园区建设的基本原则、开发和管理做了详细说明，同时也对如何扶持产业转移园区建设的政策支持做了相应说明。

为了进一步推动产业优化升级，建立现代产业体系，促进区域协调发展，2008年广东省委省政府出台《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，使得产业转移的进程加速。推动产业转移和劳动力转移其指导思想即是按照“政府引导、市场运作、优势互补、互利共赢”的方针，着力优化区域产业布局，大力提高劳动力素质，提升珠三角地区产业竞争力，带动东西两翼和粤北山区加快发展，进而提高城乡居民生活水平、促进经济社会的发展。该决定明确了双转移的主要目标与基本原则，同时还出台了推进产业转移和劳动力转移的政策措施。为进一步推动该工作，还将产业转移和劳动力转移工作纳入经济社会发展规划和年度计划，并作为政绩考核的重要内容。同时还推动珠三角地区与东西两翼及粤北山区合作双方建立政府联系沟通工作机制，由此及时研究解决产业转移过程中遇到的困难和问题。

为了进一步推进产业转移工作，广东省委、广东省人民政府在2008年又出台了《广东省产业转移区域布局指导意见》。结合全省主体功能区规划的要求，遵循产业转移和区域布局的一般规律，合理利用政府调控手段，充分发挥市场机制的资源配置功能，促进珠三角地区产业有序转移和东西两翼、粤北山区的选择性承接，促进珠三角地区的产业转型升级和东西两翼、粤北山区的工业化进行，促进全省产业合理布局和协调可持续发展。在这一次区域布局的指导意见中，对各区域的产业转移布局进行了较为详细的规划。（一）鼓励珠三角向东西两翼和粤北山区转移传统劳动密集型产业、资源型产业、资本密集型产业中的加工制造环节（如IT产品制造、家电制造等）、对转出地其他产业带动功能较弱或带动后劲不足的产业（如农产品加工）、在转入地存在主要的原材料供应基地的行业（如塑料制品、涂料等）、在转入地存在比较成熟的产业集群或者生产基地的行业。（二）东西两翼和粤北山区主要承接的产业：粤东地区主要承接纺织服装、电子工艺品、制鞋、玩具等产业；粤西地区主要承接家电制造、五金刀剪和不锈钢制品制造等产业；粤北山区主要承接冶金及深加工、机械、汽车及汽车零部件等产业。同时还对产业工业园进行了布局，省政府将在现有产业的基础上，重点发展1-2个优势产业，进而凝聚产业发展力量和产业集聚效应。

为了解决全省区域经济发展不平衡问题，进一步加快县域经济发展、加快山区发展、促进粤东西北地区振兴发展，2013年出台了《广东省委广东省人民政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》。该决定里面谈到通过积极承接引入珠三角产业转移项目、国内外招商引资项目和当地特色资源项目，提升产业园区集聚集约发展水平。同时还谈到强化珠三角的对口帮扶责任，如进一步提升对粤东西北和泛珠三角地区的辐射带动能力，加大力度推进合作共建产业园区建设、进一步加大对共建产业园区的资金支持力度、探索建立产业合作园区利益共享机制等。

后续为了进一步推动粤东西北地区省产业园提质增效，更好地发挥省产业园辐射带动作用，2016年广东省人民政府出台了《广东省促进粤东西北地区产业园区提质增效若干政策措施》方案。该若干政策措施包括：建立产业转移倒逼机制、强化产业转移政策支撑、加大产业转移帮扶力度、推动项目加快落地、促进园区产业转型升级、提升园区建设水平、优化园区营商环境、促进园区绿色高效发展等。

2019年省委和省政府印发《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》，其目的是为了进一步缩小粤东粤西粤北地区与珠三角地区差距，进而促进区域协调发展。其基本原则主要是分类指导，精准施策。即按照要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的总体要求，以各地发展基础和资源禀赋为依据，明确区域功能战略定位和发展方向，加快形成区域发展新格局；以区域主体功能为引领，制定实施差别化的精准政策，着力解决区域发展不平衡问题，推动全省各区域优势互补、差异化协调发展。最终希望形成以功能区战略定位为引领，加快构建形成由珠三角地区、沿海经济带、北部生态发展区构成的“一核一带一区”区域发展新格局。

“一核一带一区”区域发展新格局

从这份文件便可以看到，基于广东省内部区域差异的客观现实，分类推动区域协调发展是基本发展思路。明确不同区域的定位及发展目标后，重点强化和发挥珠三角的核心引领带动作用，同时加快建设现代化的沿海经济带，推动北部生态发展区向绿色发展转型、形成符合主体功能定位的生态安全格局。

为推动“一核一带一区”区域发展的建设，2020年广东省委省政府又审议通过了《中共广东省委广东省人民政府关于加大有效投资力度加快构建“一核一带一区”区域发展格局的意见》。聚焦重点领域发挥有效投资关键作用，为“一核一带一区”建设进一步打牢基础。如建设现代化的交通体系，进一步强化“一核一带一区”更好融入国内国际双循环的通道支撑；统筹新型基础设施和传统基础设施建设等，夯实“一核一带一区”塑优势增后劲强保障的物质基础；持续优化营商环境，充分释放“一核一带一区”投资活力；推动县域经济高质量发展，持续巩固“一核一带一区”区域协调发展的重要基础。

为了进一步促进区域协调发展，引导产业有序转移，高质量构建“一核一带一区”区域发展格局，2023年3月广东省委省政府出台了《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》。该措施明确提出要坚持政府推动、企业主体、市场运作、合作共赢的原则，支持粤东粤西粤北地区更好承接国内外特别是珠三角地区产业有序转移，探索能够有效促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局以及实现高水平的区域协调发展的路径和模式。

广东省推动产业转移相关政策梳理

表格来源：笔者自制

由此可以看到，20多年来广东在推动产业转移工作方面的政策措施在不断完善，从加快山区发展到推动东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移，从推进产业转移和劳动力转移的双转移到促进粤东西北地区振兴发展，从构建“一核一带一区”区域发展格局再到推动产业有序转移，可以看到广东省委省政府致力破解区域发展不平衡难题、缩小粤东粤西粤北地区与珠三角地区差距进而推动经济高质量发展的努力和决心。当然随着多年来的努力，广东推动产业转移的政策对区域协调发展起到了积极作用。根据广东省统计局数据显示，从区域差距变化情况看，四大区域经济相对差距有所缩小。2018年，人均地区生产总值最高（珠三角）与最低（北部生态区）之比为3.73:1，是2013年以来的最小值。区域发展差异系数方面：2012-2017年，广东21个地市人均地区生产总值差异系数基本维持在0.670-0.675区间左右，2013年广东地区发展差异系数高达0.698，2019年为0.6766，2022年广东省全省区域发展差异系数已缩小到0.53。

二、本轮推动产业转移的新任务、新特点

1. 更强调省级统筹

从这次《若干措施》中可以看到要进一步引导产业实现有序转移省级政府需要进行更大范围的统筹与协调。如机制层面，《促进措施》谈到，建立“1+N”的产业转移政策体系，强化省级层面在谋划布局、政策统筹、要素保障、考核激励等方面的协调作用。统筹安排一定规模的专项资金和要素资源指标，对符合条件的园区和重大产业转移项目实施差异化保障支持，并根据粤东粤西粤北各市产业转移实绩进行以奖代补。如建设产业承接载体层面，《促进措施》提到，要支持粤东粤西粤北各市以现有园区为基础，按照“好中选优、重点突破、以园带市”的思路，各打造1个承接产业有序转移主平台。这意味着政府需要对现已建设的园区进行调研和综合考察，将分散的园区进行整合，进而从中选择核心园区进行重点打造，这就体现了政府集中资源集中发展优势园区的思路。在引导产业集群化特色化发展方面，《促进措施》里面谈到将根据“核”、“带”、“区”区域主体功能定位，指导粤东粤西粤北各市根据资源禀赋、产业基础等因素，明确重点承接产业、制定重点承接产业引导目录、建立产业转移重点项目库；支持粤东粤西粤北各县立足资源禀赋、聚焦细分领域打造1-2个特色产业，实施差异化产业政策和精准化扶持政策，形成区域特色产业优势，培育打造一批特色产业园。从这里可以看到，如何根据不同地区的资源禀赋选择发展什么产业？该如何发展？同时该如何制定有针对性的差异化支持方案？如何引导各地基于自身的比较优势原则进行合理分工？这些问题均需要省级层面的整体性谋划，由此才能真正形成区际协同、优势互补的产业发展格局。

2. 更强调优势互补与合作共赢

《若干措施》体现了当前产业转移的思路从以往的单向帮扶向和合作共赢转变。强调在尊重双方合作意愿的基础上，通过政府统筹引导，基于不同地区的优势建立产业合作关系，同时还对双方在合作中的收益分配、成本分摊、职能划分、管理权限等利益分配问题作了明确说明。

例如《若干措施》在建立健全长效机制中的“深化对口帮扶协作”部分，谈到“支持对口帮扶协作双方探索建立成本分担和利益共享机制”。同时在“拓展多种形式的跨区域产业合作”部分，谈到支持非对口帮扶协作关系的珠三角与粤东粤西粤北各市创新跨区域产业合作模式。各类共建园区、“产业飞地”、转移项目产生的收益，共建双方可以按规定以适当方式分享。在“打造一批产业转移合作园区”部分，谈到支持珠三角与粤东粤西粤北各市依托对口帮扶协作关系，在粤东粤西粤北各市承接产业有序转移主平台范围内共建产业转移合作区。帮扶方主要负责合作园区的开发建设、运营管理、招商引资，被帮扶方主要负责土地供应、社会管理、配套服务。合作园区内产生的税收收入市县留成部分，符合条件的由共建双方商定在一定时间内留存园区用于发展，期限届满后可以适当方式分享。由此可以看到，本轮对口帮扶协作和产业转移都体现了“利益共享、合作共赢”的发展思路。

同时《若干措施》还提到探索多种形式双向“飞地经济”模式。支持珠三角各市在粤东粤西粤北地区探索布局建设“飞地经济”。支持粤东粤西粤北各市通过租赁办公楼宇、设置园中园、建设孵化器、打造招商展示平台等方式，在珠三角地区设立“反向飞地”。鼓励“反向飞地”所在地采取长期租赁、先租后让、弹性年期等方式供应产业用地，将减免优惠政策作为正向激励因素纳入相关考核评价。

根据国家发改委《关于支持飞地经济发展的指导意见》的界定，飞地经济是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式¹。这次《若干措施》中提到将“飞地经济”的试点扩大化、普遍化，也可以看到探索一种互利、合作共赢经济发展模式带动区域协调发展成为当前的重点方向。由于飞地经济涉及飞出地和飞入地两地间的共同发展和共同管理，两个地区的产业关联性和匹配度、两地政府间的协商沟通、行政区划的职能划分、权责边界、利益分配等都是发展“飞地经济”需要着力考虑和统筹的问题。

3. 强调发挥市场主体的作用

《若干措施》坚持“政府推动、企业主体、市场运作、合作共赢”的原则支持粤东粤西粤北地区承接国内外特别是珠三角地区产业有序转移。这次的政策措施可以看到有许多调动企业和政府主体性的措施，通过激活市场主体的自主性和发展能力，推动经济走向高质量发展。

一方面，通过加大财政支持力度调动地方政府开展产业转移工作的积极性。《若干措施》中提到，省财政新增安排一定规模专项资金支持2023-2027年产业有序转移，通过注入资金等方式，支持主平台建设，并根据主平台和产业转移合作园区的融资规模，予以适当奖补支持；对达到一定建设标准和企业入住率的、新建或改扩建的标准厂房，予以奖励支持；对产业有序转移公众考核排名靠前的地市予以奖励作用，奖励资金由该市政府统筹用于支持产业发展；对粤东粤西粤北地区新引进的符合产业发展方向并实现投产的制造业项目，按其设备购置额的一定比例予以奖励。从上述相关措施可以看到，广东省委省政府通过制度机制，充分调动地方政府积极性，从而推动产业转移这一政策的落地。

另一方面，通过发挥政府的引导作用为企业积极营造良好发展环境，进一步激发市场的主体作用。如《若干措施》中提到大力优化营商环境，将营商环境帮扶成效作为双方共同责任纳入相关考核评价，同时还推行市场主体“省内迁移通办”，实现迁入地“一地申办、一次办理”。支持探索建立支撑产业转移的信用信息归集、分享、运用机制，建立健全政策优惠包直达企业服务机制，畅通快速兑现渠道，大力推行惠企政策“精准推送”、“免申即享”。这些举措都体现了政府从行政层面为企业创造良好环境，逐步减轻企业在产业过程中有可能遇到的负担，促进企业能够更为健康持续的发展，进而更好发挥在资源配置中的决定性作用的发展思路。同时还提到要畅通物流网络，进一步加密珠三角与粤东粤西粤北地区快速通道，支持有利于产业园联通的高速公路、重要枢纽的路网建设。这里进一步体现了充分发挥政府作用，从加大基础设施投入方面入手，促进各类生产要素能够在市场经济的规律下实现更为充分的自由流动，进而促进产业实现进一步的有序转移。

三、推动产业有序转移促进区域协调发展需要注意哪些问题？

正如有学者提出，产业有序转移是相对于产业的无序转移提出的，即通过政府的引导和调节，实现企业和区域产业的协调发展²。可以看到，在多年的产业转移过程中，粤东粤西粤北多地都已建立了产业转移产业园，并经历了多年的探索，实现了跨越式的发展。后续为能够进一步推动产业有序转移促进区域协调发展，可从以下几个方面入手。

1. 因地制宜，根据地区承接能力发展相应产业

通过充分调研，全面系统考察各市各县产业园发展现状、面临的困境，从中总结不同区域的发展短板和优势。同时充分考察承接地区的自然资源、劳动力结构等，进而为不同地区合理布局相适应的产业奠定基础。在前期发展过程中，许多产业园区定位并不是十分清晰，因而在承接产业转移过程中会出现地区特色不明显、类型重复等问题，没有充分利用本地的资源优势发展具有地方性特色的产业。这就使得在推动产业转移工作过程中，粤东西北地区的地方性资源优势没有实现充分的整合与动员，且不同园区没有办法形成优势互补。因而在后续的推进工作中，要高度重视产业转移与地区空间的匹配程度，立足本市或本县自身资源禀赋和产业基础，发展特色优势产业集群。

2. 坚持以“有为政府”和“有效市场”相结合

产业转移是一种市场行为，因而要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时也要更好发挥政府作用，通过有为政府更好激发市场主体性。首先，需要充分发挥政府的统筹规划作用，对珠三角和粤东西北地区各自主导产业以及产业转移的重点做统一规划，避免各地为了推动经济发展而重复盲目招商，既无法体现出特色，同时还有可能造成恶性竞争。这种恶性竞争既有同级间的，如县和县之间，同时还有跨层级间的竞争，如县和市或市和省。而要想尽量避免这类恶性竞争现象的出现，就需要政府能够在全省内对各县市的产业转移园区做一个总体性的规划，从各县市的实际情况进行定位。依据总体规划，各园区再根据目标定位进行针对性的招商，同时集中1-2个重点优势产业打造产业集群。其次，为进一步调动企业积极性，政府应进一步投入资源，完善基础配套设施等。通过实地调研，考察企业发展过程中的痛点、堵点，有针对性地为企业提供支持，从而让企业能够真正留得住。