Image
作者 吴璧君

吴璧君:如何降低澳门经济对博彩业的绝对依赖

11. 19, 2021  |     |  0 comments


导读
博彩业是全球受本次疫情冲击最大的几个相关行业之一。自2020年年初以来,受到澳门本地疫情防控措施和珠澳之间因疫情不断变化的出入境措施的影响,能入境澳门并进入博彩场所进行消费的旅客急剧减少,使得2020年博彩业的收入大幅下降。数据显示,2020年澳门博彩业总收入为639.39亿澳门元,较2019年的2960.85亿澳门元下降了78.4%。

★ 本文作者:吴璧君,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。


疫情重创澳门就业市场

博彩业收入的下降为澳门经济社会带来的最主要的影响是:本地就业市场的稳定受到了冲击。
2021年第二季度数据显示,当前澳门从事博彩业的就业人员为7.75万人,占总就业人口的20.6%;这说明博彩业吸纳了澳门大约五分之一的就业人口。
疫情对博彩业造成的负面冲击使得博彩企业和相关旅游业、高端零售业的企业为了自保,纷纷鼓励员工休无薪假、甚至进行裁员:2021年第二季度,寻找新工作的失业人士中有24.5%之前是博彩业从业人员。
疫情造成的失业率上升,特别是博彩业失业人数的增加,为澳门的社会稳定带来了两方面潜在风险。
一方面,回归后,博彩业的飞速发展在为澳门劳动者提供大量就业机会的同时,也拉大了澳门的贫富差距;博彩业对其他行业的挤出作用造成财富短时间内仅仅集中在博彩业,其他行业的成员难以从中受惠。因此,许多劳动者从其他收入较低的行业转入博彩业,这会进一步加剧博彩业“一业独大”的状况,造成博彩业的负外部性进一步显现。
另一方面,博彩业作为劳动密集型的服务行业,入职门槛较低;这使得澳门本土的博彩业从业人员在总体上呈现出“低学历、高收入”的特征:在财富方面已经达到中产化,但学历和素质并不能与中产阶层相比。

在疫情造成的失业浪潮下,这部分失业群体由于工作经验的局限、职业通道的狭窄,再就业出现困难,会更加倾向于通过社会运动而非制度性渠道表达失业的不满。



政府博彩业战略规划缺失


关于澳门博彩业单极化发展对澳门经济可持续发展带来的负面影响,许多学术研究早有讨论。然而,澳门为何会出现如今如此绝对依赖博彩业的状况?赌权开放后澳门的博彩公共政策也许是一个重要因素。
在2001年颁布的《澳门娱乐场幸运博彩经营法律制度》中,对于博彩业的发展,立法者只提到博彩业是为“促进澳门特别行政区之旅游、社会稳定和经济发展”,并未对博彩业进行一个明确的、系统的产业定义,也并未解释澳门为何要经营博彩业,经营博彩业的目标是什么,博彩业对于澳门到底是“无用产业”、还是对经济至关重要的产业?
这产生了一定的路径依赖效应:《博彩法》颁布后,澳门行政当局和学术界对于博彩业都采取一种“只做不说”、缺乏计划的淡化态度。
文献表明,到2013年左右,澳门的政府施政报告和施政方针均没有发现关于博彩业的战略规划。关于赌场“副牌”也即转批给的法律依据,也并未进一步进行解释。
正是因为缺乏博彩业战略规划,澳门的博彩公司规模扩大过快,进而聚集财富,最终在一定程度上造成了当前的“一业独大”状况。

在近年,这种缺乏战略规划的状况有所好转:2020和2021年的施政报告均提出需要改变产业单一的局面,促进博彩业“健康发展”;虽然仍旧没有发现具体的规划,但这也体现出政府对这一问题的重视。相信在《博彩法》修改后,博彩业单极化发展的情况能进一步得到改善。



修订完善博彩法势在必行

修订博彩法的《咨询文本》日前由澳门政府提出,政府希望通过修改博彩法达到三个目标:
(1)明确幸运博彩的发展方向及规模(对批给数量、批给期限进行限制,并规定禁止博彩经营权转批给);
(2)加强对幸运博彩经营者和业界的资格审查和规范机制;
(3)明确承批公司应承担及推动的非博彩元素项目、以及应履行的社会责任等等。
总体来说,这一《咨询文本》表明了,政府希望以《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》的出台为契机,从幸运博彩法律法规入手,控制博彩业发展规模、促进博彩业健康发展并引入非博彩元素,最终逐渐淡化澳门经济发展对于博彩业的绝对依赖状况,引导澳门经济向适度多元发展过渡。
这一措施值得肯定,但在45天咨询期结束前,肯定不可避免地会引起相关股票波动,这应是正常现象。
需要注意到的是,《咨询文本》提到,澳门2001年颁布的《娱乐场幸运博彩经营法律制度》已实施20年,“在法律的实践和监管工作上都出现了不同程度的不足和滞后”。
事实上,正如《咨询文本》所言,在《博彩法》颁布时,博彩专营批给制度作为一套折中的管理制度,有利于保持经济发展稳定和赌权开放的成功。
但在该制度已经开始实施20年后,批给制度是否还能适应当前的经济社会发展形势,则是存疑的。
一方面,2001年的《博彩法》并未对博彩专营权转批给(“副牌”)作出规定。关于转批给问题,法律界曾经存在一定程度上的争议:“转批给”这一行为不仅与“博彩业作为公共财产”的法律理念相矛盾,更有违反公开竞投的正当程序之嫌。

另一方面,没有获得博彩经营权的第三方公司或中介可通过与承批公司合作开设“卫星赌场”和“贵宾厅”的方式曲线进入澳门博彩市场;这也在一定程度上体现出了当前《博彩法》的管理漏洞。



今年的《咨询文本》提到:建议在法律中明文规定“禁止将幸运博彩的经营权作出转批给”,并对博彩中介人和合作人加强审查机制。
事实上,这不仅仅体现了特区政府在控制博彩业规模方面作出的努力,也是一定程度上的对当前博彩批给制度的一系列弊端(尤其是“转批给”行为和“贵宾厅”监管难点)的矫正。
最重要的是,对转批给制度的进一步规定维护了“博彩业作为公共财产”这一最基本的法律理念;而在笔者看来,这一法律理念为澳门促进社会正义的福利政策提供了理论支撑,因而是十分值得肯定的。

博彩旅游产品转型至关重要

澳门这样经济门类不完整且结构单一的微型经济体,博彩业的一业独大阻碍了本土内生的、可持续的经济发展动力的形成,进而导致经济对外抵抗风险的能力下降。
疫情发生后,博彩旅游业收入的大幅度下滑造成的经济下行压力就凸显出了澳门经济的脆弱性。因此,要促进博彩业健康发展,提高经济韧性,就需要推动博彩旅游产品转型;对澳门来说,就是持续增加博彩经济中的非博彩元素。
很显然,行政当局已经注意到增加非博彩元素对于澳门经济可持续发展的重要性:2021年《施政报告》和修改博彩法的《咨询文本》均提到,需要鼓励幸运博彩承批公司加大非博彩业务投入、并惠及本地企业。
那么,博彩类企业和行政当局需要通过什么手段推动非博彩元素的增加?修改博彩法的《咨询文本》提到,当前澳门博彩场所内经营的非博彩旅游项目,如酒店内的餐厅、零售商场等,主要作用实际上是为延长博彩旅客在博彩场所内逗留的时间,以增加其进行博彩活动的几率,最终目的还是为了增加博彩业的收益;这不仅无法有效推动经济适度多元发展,还有可能对本地小区经济造成挤压。
因此,博彩类企业要在博彩场所内增加非博彩元素,最重要的是要发展针对非博彩旅客的休闲娱乐旅游项目,如家庭导向型的旅游产品、成人体验型的休闲娱乐活动(例如夜总会表演、高级表演秀、高端购物、正统餐厅)、新兴会展业等等,沿着消费流通链拓展开发新的上下游产品。
另外,由于澳门博彩业具有产业链条较短、专业化程度较低的特征,博彩类企业也可考虑参与生产科技含量高、技术新颖的“澳门设计”的赌桌、角子机等博彩设备,也可增加非博彩产品的收入。


政府助力旅游产品“垂直多元化”


对于政府来说,要推动博彩场所中非博彩旅游项目的创新,可借鉴拉斯韦加斯的经验,通过跨部门的协调与协同,共同进行旅游产品的“垂直多元化”。
在拉斯韦加斯的博彩旅游产业第二次转型过程中,跨部门协同机制起到了不可或缺的作用。准政府机构“会展及观光局”(Las Vegas Convention and Visitors Authority, LVCVA)每年都会对来访旅客进行特征调查,并根据结果拟定拉斯韦加斯旅游产业的主题和总体营销方案。
会展和观光局在宣传推广营销方案的同时,也会协同代表性的博彩企业实践营销方案,进而推动旅游产业集群中的大小企业形成竞合关系,最终实现旅游产品转型方向的统一。
此外,在《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》已出台的背景下,珠澳两地政府可以“共建共享”为原则,推动澳门与横琴实现旅游资源要素互通互融、旅游产业错位互补,将博彩企业拓展的上下游旅游产品延伸到深度合作区,共同打造“一个中心”。
此外,澳门也可探索在深度合作区内与横琴共建国际特色美食集聚区、国际特色精品酒店集群、特色公共文化设施、特色商业街区等一系列综合旅游配套体系,并推动与横琴进行旅游公共交通基础设施的联通。

博彩业龙头地位乃澳门会福利保障

虽然中央政府、特区政府都强调需要推进澳门经济适度多元发展,但在讨论到经济多元化时,需要明确一点,那就是澳门的经济多元发展并不意味着产业结构的完全多元化。
澳门的经济不应也不需要完全多元化;适度多元发展的要义是“适度性”,也就是说要在保持优势产业即博彩业健康发展、适度发展的基础上,再降低产业单一化带来的负面影响,为其他产业的生长繁荣提供空间。因此,博彩业不仅在当前,在之后的很长一段时间内,都仍将是澳门的龙头产业。
将博彩业作为龙头产业,笔者认为事实上为澳门推进社会正义提供了相当重要的基础。这主要体现在澳门在实施以“现金分享计划”为代表的福利政策方面。
在上文中,笔者提到澳门的博彩立法最基本的理念之一是“博彩业作为公共财产”;也就是说,不同于拉斯韦加斯等其他“赌城”将博彩经营权视为“国民权利”,澳门将经营博彩业看作是政府所有的、但可以批给个人经营的权利。
博彩专营权批给制度使得澳门政府在赌权开放后积累了相当丰厚的税收,进而使得政府有充裕的财政资源发展基础建设、推行负责任博彩、以及完善各项福利机制,这就包括最著名的“现金分享计划”。
在福利政策研究中,“现金分享计划”可以被定义为一种类型的“全民基本收入”(Universal Basic Income, UBI),即“共同体向所有成员定期发放的、没有经济状况审查或工作要求的一项现金收入”。
在很多经济学家和政治哲学家看来,UBI不仅仅是一种对现有福利政策的替代性保护方案,也是一个促进社会正义的手段,因为其可以在一定程度上改变家庭内部的权力结构、增强社会纽带、使个人摆脱“失业陷阱”(unemployment trap),最终实现“非劳动化”(将“生活”与“生计”分开)。
政治哲学家认为,UBI之所以能推进社会正义,因为其在一定程度上反映了“社会财富内在的为社会所共有的特征”。
也即是说,最好的、也是最可行的基本收入的财源应该是来自于“全民资产”的,即自然资源(土地、水源等等)以及社会建构的资产,其中就包括澳门因为历史和地缘原因集聚的博彩业资源。
因此,澳门以博彩业的收入作为“现金分享计划”的财源,笔者认为是一种非常好的增进社会分配正义(distributive justice)的方式。
虽然“现金分享计划”的实施和推进在相当程度上是一种政策路径依赖的结果,也受到了不少的批评;但相信从长远来看,这项类似全民基本收入的政策可以通过改善全社会的工作环境,从而实现对政治哲学家罗尔斯(John Rawls)所说的“作为公平的正义”(justice as fairness)理想的追求,即所有的社会基本价值(自由和机会、收入和财富、自尊的基础)都得到平等的分配。
因此,在相当一段时期内保持博彩业龙头产业的地位,不仅是经济多元化“适度性”的体现,而且也是增强社会正义的重要基础。

总而言之,只要澳门抓住国家构建“双循环”的新发展机遇,进一步深化区域合作,保持博彩旅游业健康稳定发展,就一定可以解决经济社会发展矛盾、保障社会稳定,开拓经济社会发展的新局面。


 本文首发于《澳门月刊》杂志。

发表评论

您的电子邮件地址将不会被发表。必填*