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作者 ipp

李婧:基于利益博弈的城市更新——以广州冼村为例

06. 01, 2021  |     |  0 comments


根据国家统计局数据,2020年末中国常住人口城镇化率超过60%,中国的城镇化发展已逐步走向成熟。城市更新是城市发展过程中的必然诉求,也是社会经济发展过程中的重要环节。国家“十四五”规划纲要建议明确提出“实施城市更新行动,推进城市生态修复、功能完善工程,统筹城市规划、建设、管理,合理确定城市规模、人口密度、空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展”。由于城市更新涉及主体众多,在实践中各主体追求自身利益最大化,易产生城市空间使用和交换价值的博弈,如何平衡多元主体间的利益分配是城市更新过程中的重要问题。 



1. 博弈的产生



当前,我国城市发展的重点已由“增量扩张”向“存量优化”方向过渡,存量规划下城市更新的本质是“空间资源配置中土地产权和交易成本的变化”[1]。城市更新过程中对土地资源的再开发利用是最重要的内容,但是在存量规划时代,土地用途转换所能创造的级差地租会小于增量规划时代,难以产生“合作剩余”。[2]马克思的地租理论将地租区分为绝对地租、级差地租和垄断地租三种基本形式。级差地租又可分为因肥力和土地位置差异而产生的级差地租Ⅰ,以及因为土地产生的连续追加投资不同而产生的级差地租Ⅱ。相较于增量时代,存量时代倾向于对局部土地资源进行更新,所产生的级差地租较小,易造成城市更新过程中各参与主体间的博弈。博弈的产生是各参与主体在“策略相互依存”之下所产生的抽象表达,博弈过程不仅取决于参与者自身行为,同时也取决于其他参与者的行为。因而在城市更新的过程中,参与个体在预估其他参与主体所选择的最优策略的基础上,形成自身的最优策略,从而实现自身利益最大化。[3]博弈的基本形式包括零和博弈、非零和博弈。零和博弈指在竞争过程中,一方收益必然导致另一方利益受损,非零和博弈则是一种共赢的状态。《广州市城市更新办法》(穗府令[2015]134号)中明确提出的参与主体包括政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体、村集体、村民、原权属人、市场参与主体等。在实际操作层面上,城市更新不仅覆盖了上述参与主体,同时蕴含了原住民、租赁者、工作者、纳税者、技术专家、商人以及公共利益和市场利益代表等多种参与主体。


基于多元参与主体的自身利益和期望目标差异,在城市更新过程中会形成一定的博弈状态。本文将从利益博弈的视角出发,分析广州冼村改造过程中政府、开发商、村民的决策行为,从而探讨“相对弱势”的村民如何通过自下而上的渠道与“相对强势”的政府部门和开发商资本进行城市空间的争夺,最终预测各方在选择最优策略时从零和博弈转向非零和博弈的均衡状态。



2. 冼村改造过程中的博弈



冼村位于广州珠江新城核心区东侧,改造模式采取以村集体经济组织为主体、政府支持为辅的自主改建模式,通过拍卖地块筹集改造资金。自2010年启动改造以来,由于受到贪腐历史、拆迁安置、增加公共服务设施等因素的影响,多元主体相互博弈,至今尚未完成。

2009年:改造前反腐运动的爆发

2010年2月:冼村三旧改造方案通过

2011 年 12 月:引入保利房地产(集团)股份有限公司

2012年9月:冼村复建安置地块修详规获得批复

2014年:将未计入补偿范围的合法产权阳台面积按 50%计、合法产权飘楼面积按100%计,纳入了面积补偿范围,造成回迁面积缺口6.82万平方米

2016年2月:保利集团提出“村民少要一点、村多出一点、保利让一点、政府支持一点”

2018年1月:市更新领导小组会议审议通过冼村改造调整方案2019年11月:改造签约率92%,整村改造率超90%

至今:尚未完成


第一,历史问题与拆迁利益的博弈。冼村村民在改造过程中的阻挠要追溯到改造之前反腐运动的爆发,2009年冼村党支部书记卢穗耕编纂的《冼村村志》中提到“联社拥有固定资产3.8亿元,拥有可建楼房的土地330亩,厂房的土地130亩”,这共计460亩的土地财富村民此前毫不知情。在此背景下,村民的抗争运动正式爆发,他们采取静坐、抗议、上访、游行等方式要求惩治贪污以及保护村民对村集体财产的知情权。


2010年冼村改造工作正式启动以来,村民以“要拆村屋,先治村官”为旗号,采取拒签、静坐、抗议、上访等方式,诉求与前期相同,依然是要求惩治贪污以及保护村民对村集体财产的知情权,使得冼村旧改项目一度陷入停滞。直到2013年卢穗耕被免职出逃,广州市纪委对冼村的领导班子成员立案调查,冼村改造项目才逐步回到正轨。[4]


冼村历史问题与拆迁利益产生博弈的根源在于村干部的长期贪腐以及村民对村集体土地财产知情权的缺失,贪腐丑闻的曝光激发了村民维护自身权利的意识,而冼村改造也为村民提供了维权的渠道。


第二,参与主体间经济利益的博弈。除了上述历史贪腐遗留问题以外,冼村改造过程中所产生的博弈还包括由于各参与主体利益分配不均造成的不满及冲突。2014年,冼村村民提出参照周边村的做法,增加补偿阳台、飘楼等安置面积,但是此方案产生了6.82万平方米的面积缺口,开发商向政府提出更多的建设量需求。在博弈调节的过程中,参与主体遵循了“村民少要一点、村多出一点、保利让一点、政府支持一点”的原则,政府为解决面积缺口,将商业、办公用地调整为住宅功能,并给予开发商额外建设量补偿。[5]


2018年,冼村一期500多套回迁房通过摇珠的方式顺利分房入住,2019年整村改造拆迁率超过90%,改造签约率92%,冼村的改造逐渐变成了“百分之十与百分之九十”之间的博弈。开发商给出了补偿方案以及临时安置房,但是25元/平/月的补偿方案远低于天河区59元/平/月的平均房租价格,而临时安置房仅占1/3。另外,在周边房价地价物价的上涨的同时,《冼村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》依然是按照2010年的标准执行,进一步引发村民的不满。[6] 



3. 博弈过程中的“权力关系”



城市更新中多元利益主体之间进行的利益博弈,本质上是通过充分的谈判与协商,在选择各方最优策略的基础上,实现利益共识与利益均衡。政府作为主导者,其博弈出发点往往体现在推动城市更新、保障公共利益、扩大财政收入等。开发商作为运作者,其博弈出发点是自身利益的最大化。村民作为土地所有者,其博弈目标包括提升收益、改善人居环境等。从冼村改造的案例中可以发现,政府部门与开发商资本遭遇村民时,被要求“自下而上”灵活处理。


其一,从政府职能定位的角度出发,冼村改造中展现出有限政府理论,具体表现为与其他主体的联合共治。从公共管理的角度可以将政府职能定位理论分为无政府主义理论、全能政府理论、有限政府理论。无政府主义理论是一种缺乏政治权威的极端自由主义,与之相反,全能政府理论认为政府是万能的,在对经济社会进行全面干预的同时会造成机构臃肿、效率低下等弊端。有限政府理论中政府的职能和权力是有限的,表现为与其他参与主体的联合共治。[7]


冼村改造的案例中可以看到,政府与村民之间没有直接的利益关系,政府主要是通过相关法律政策对开发商进行约束,制定合理的补偿标准和安置方案,作为博弈协商的标准。当村民对补偿标准和安置方案不满,产生新一轮的博弈,政府通过行政权力介入。冼村的特殊性在于贪腐历史产生的博弈,村民要求惩治贪官和保护村民对村集体财产知情权的同时给政府施压,并寻求更优的赔偿标准和安置方案。在这种情境下,政府通过与村民平等对话缓解博弈中的矛盾冲突,破解基层治理矛盾。


其二,从村集体与政府及村民的权利关系角度出发,村集体既不完全依附于政府,也不完全代表村民的利益。广州很多村集体的村干部不领取“皇粮”。随着村庄集体经济管理模式改制为企业,村集体拥有对村内社会资源与经济资源的控制权和支配权,村集体与政府的单向“依附关系”在减弱。同时,作为独立的法人共同体,村集体会在满足自身利益前提下,再考虑村民的利益。[8]


冼村的改造模式采取了以村集体经济组织为主体、政府支持为辅的自主改建模式,通过拍卖地块筹集改造资金,政府难以运用行政命令方式直接动员村集体。村集体作为一个较为独立的主体,既不依附于政府,也不代表村民的利益。尽管乡村具有熟人社会关系网络,但是由于村民对村集体财产知情权的缺失,村庄内部矛盾逐渐激化,村民既不信任政府,也不信任村集体,导致乡村治理失效。鉴于此,应在村集体自治的基础上,强化政府的统筹引领作用,协调集体利益分配方式,构建多元化共治的格局。


其三,从乡村治理能力与村民之间的关系角度出发,乡村治理与村民自治之间存在耦合关系。费孝通先生在《乡土中国》中指出“从基层上去看,中国社会是乡土性的”,他认为村庄是中国乡土社区的基本单位。[9]斐迪南·滕尼斯在《共同体与社会:纯粹社会学的基本概念》一书中提出“共同体”概念,是指“由一定的地理边界、联结纽带、强烈的认同感以及密切的交往关系所组成的共同生活团体”,在农村地区表现尤为突出。[10]


中国传统社会的“皇权不下县”在一定程度上源于村庄共同体较强,村民具有较强的自治能力。当村庄共同体强时,村民产生集体行动,在改造过程中需处理与整体村民的博弈关系。当村庄共同体弱时,乡村精英外流,农民呈现原子化状态,村庄与村民的关联度减弱,在改造过程中需解决与个体村民的博弈关系。


在中国现代化进程中,社会变革对村庄共同体的冲击较大。冼村案例中由于贪腐村干部的长期把持、村干部与村民身份地位的悬殊,以及钉子户的阻拦,导致农民间阶级分化现象明显,农村内部分裂,村庄共同体弱化。村民在城中村改造过程中发现博弈机会,利用政治机会结构“自下而上”进行政治参与。因此,城市更新过程中应强化村庄治理与村民之间的耦合关系,加强村民的自治能力。



参考文献:

[1]邹兵. 增量规划向存量规划转型:理论解析与实践应对[J].城市规划学刊,2015(05):12-19.

[2]杨璇. 城市更新政策的治理结构与长效机制构建[J].上海城市规划,2020(04):69-75.

[3]高冉,高文杰,张兰兰,任俊卿. 城中村改造中的博弈关系分析与应对[J].安徽农业科学,2011,39(12):7489-7491.

[4]钟本章,李健民. 城中村改造中的“捆绑式抗争”——以广州冼村为例[J].广州大学学报(社会科学版),2018,17(10):81-87.

[5]林美君. 基于利益博弈的广州城中村改造优化研究[D].广东工业大学,2019.

[6]识广君. 冼村旧改往事:一场权力与欲望的争斗[EB/OL]. [2020-07-18].https://mp.weixin.qq.com/s/Pr9Wxgi0P5yVr9L1G3tC6Q.

[7]鲁坤. 城市更新过程中的政府职能定位研究——基于深圳市罗湖区B市场的案例[J].西部学刊,2019(08):43-46.

[8]李怀. 争夺城市空间:“正式权力正式行使”的制度分析——“城中村”改造中村集体与地方政府博弈的民族志观察[J].兰州大学学报(社会科学版),2020,48(01):10-22.

[9]费孝通. 乡土中国 生育制度[M].北京:北京大学出版社,1998.

[10]郭占锋,李轶星,张森,黄民杰. 村庄市场共同体的形成与农村社区治理转型——基于陕西袁家村的考察[J].中国农村观察,2021(01):68-84



★ 本文系IPP独家稿件。

★ 作者:李婧,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。

编辑:IPP传播.

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