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赵晨野:均衡性转移支付制度改革历程回顾

05. 24, 2021  |     |  0 comments


为缓解财政集权对地方财政造成的压力,同时调整地区间财力差距,财政部引入了转移支付的概念,并着手建立符合中国国情的财政转移支付制度。(图源:网络) 



财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础,以实现各地公共服务水平的均等化为主要目标,而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度,既是政府间财政关系的重要组成部分,也是调节收入分配的重要手段[i]。


对于财政制度的建设和完善,中央政府在其顶层设计中历来十分关注。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出,“完善转移支付制度,加大对欠发达地区财力支持,逐步实现基本公共服务均等化”。


均衡性转移支付是财政转移支付制度中最具特点的转移支付方式。由于其在资金配置中采用统一的基于客观因素的公式,并且地方政府使用这一资金不受支出方向上的限制。这种选取因素的客观性以及资金使用的自主性,使得均衡性转移支付在整个转移支付制度中占据重要地位,其改革方向和具体实践对于转移支付制度的有效运行十分关键,尤其对于地区财力均等化目标的实现至关重要[ii]。


在十四五开年之际,认真回顾均衡性转移支付制度改革的历程,对于探索下一步转移支付制度改革的取向和路径,具有积极的借鉴意义。基于此,本文将对历年中央对地方均衡性转移支付办法进行梳理,揭示其自建立以来的改革内容。



一、均衡性转移支付制度的改革历程与基本思路


中国现行的均衡性转移支付制度的基本框架,始于1994年的分税制改革。随着中央级财政收入占全国财政收入比重的提高,为缓解财政集权对地方财政造成的压力,同时调整地区间财力差距,财政部借鉴成熟市场经济国家的经验,引入了转移支付的概念,并着手建立符合中国国情的财政转移支付制度。


(一)过渡期转移支付阶段(1995—2001年)


在分税制初期,中央财政可用于财政转移支付的财力有限,要调整各地的既得利益也存在困难,同时在转移支付制度的设计方面,还面临数据不完整、测算方法不完备等技术性问题。考虑到现实条件尚不成熟,1995年财政部制定了《过渡期转移支付办法(1995)》,在建立规范化转移支付制度方面迈出了第一步。


办法出台后,财政部会同有关单位开展了对“规范转移支付制度操作方案”和“关于过渡期转移支付与规范制度衔接问题”的研究,并逐年对过渡期转移办法进行修改和补充,使其不断完善。随着规范转移支付制度研究的深入,过渡期转移支付办法作了多次改进, 特别是在技术方法、资金分配方式等方面都具备了规范转移支付制度的基本特征[iii]。1999年,财政部在《过渡期财政转移支付办法(1999)》中,详尽地介绍了过渡期转移支付办法的实施方案。


(二)一般性转移支付阶段(2002—2008年)


2002年,中央政府实施所得税分享改革,中央财政收入大幅度增加,并确定将中央因改革增加的收入全部作为转移支付资金来源[iv],为建立规范的转移支付制度创造了条件。同年,中央财政将“过渡期转移支付”正式更名为“一般性转移支付”,并明确一般性转移支付要以“缩小地区间财力差距,实现基本公共服务均等化”为长期目标;以“缓解落后地区财政困难,维持政府机构运转”为短期目标。


直到2007年,根据人民政府网披露的数据显示,县乡财政困难问题较前几年有所缓解[v],转移支付的短期目标顺利完成。同年,一般性转移支付作为财政转移支付制度的一个重要方面,被写入党的十七大报告。2008年,办法根据党的十七大精神,在原有目标的基础上,提出要“保障国家出台的主体功能区政策顺利实施,加快形成统一规范透明的一般性转移支付制度”。


(三)均衡性转移支付阶段(2009年至今)


2009年,为进一步规范转移支付管理,更好地体现公共财政的特征,中央财政将“一般性转移支付”更名为“均衡性转移支付”(以下统称“均衡性转移支付”)。2016年,均衡性转移支付积极落实《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》的要求,把“建立现代财政制度、提高地方财政积极性、缩小地区间财力差距、实现基本公共服务均等化”作为新目标,并进一步完善测算办法。


经过近几年的深入推进,转移支付制度改革已取得阶段性成效,但仍存在一些差距和不足,例如:转移支付改革与财政事权和支出责任划分改革衔接不够[vi]。2019年,均衡性转移支付办法将目标调整为“建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,推进基本公共服务均等化”,力图形成定位清晰、规模适度、结构合理的转移支付办法,从而能更好发挥转移支付的职能作用,提高转移支付资金使用效益。


资料来源:1995—2019年均衡性转移支付办法


实际上,自1995年实施以来,均衡性转移支付办法虽经历了多次调整,但其设计的基本思路并未发生根本性的变化。即以地区的“财政能力”和“支出需求”之间的缺口作为依据,将当年能够用于均衡性转移支付的资金总额在区间进行合理分配。同时,根据不同时期中央政府宏观调控的政策目标和特殊需求,对转移支付金额加以调整控制。其基本公式可表示为:


某地区转移支付额=(该地区标准财政支出 — 该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数


对于如何完善均衡性转移支付,一直以来的思路都是在延续现行制度的基础上,通过建立更符合中国国情、科学的测算体系来进行资金分配,尤其是公式中标准财政收支的科学测算ii。例如,如何合理测算各类税收收入的税基,是否涵盖基本公共服务所要求的支出责任范围,将哪些客观因素纳入考虑范围,如何调整各地区的成本差异等问题。



二、均衡性转移支付制度的改革内容


(一)基点文件的确定鉴于1999年的《过渡期财政转移支付办法(1999)》更为详尽地介绍了过渡期转移支付方案的计算公式,且技术方法较前几版方案有较大改善。因此,本文以1999年的制度为基点,对历年转移支付办法的变革进行梳理,来揭示均衡性转移支付制度的改革内容。


1. 标准财政收入测算


标准财政收入由地方本级标准财政收入、税收返还及各类补助(扣除上解)之和构成。其中,地方本级标准财政收入根据地方本级的收入构成情况,分税种计算确定,主要采用“标准税基×标准税率”和“收入基数×(1+相关因素增长率)”等方法。税收返还与各类补助、上解均按照中央核定的数额计入标准财政收入。


2. 标准财政支出测算


对于标准支出的测算,主要是在对支出需求进行分类的基础上,基于因素法,构建一整套的标准财政支出体系。1999年,我国财政支出总体上是按照经费性质进行分类的,包括人员经费、公用经费等。同时,考虑各地的专项支出,例如社会保障补助支出、优抚和社会救济支出等。在此基础上,“标准支出”确定的基本思路是:选择对地方财政支出影响较为直接的客观因素,例如标准财政供养人口,利用经验数据回归确定数值,然后根据不同类别财政支出特点,分别采用不同的方法计算确定。


以人员经费标准支出为例,某地区人员经费由省、地、县三级政府的人员经费构成,每一级政府的人员经费由该级政府的标准财政供养人口(标准国家职工人数、离退休工人数、事业单位的职工人数)与该级人员经费的标准定额之积计算得到。


3. 转移支付系数测算


转移支付系数分为客观因素转移支付系数和政策性转移支付系数。其中,客观因素转移系数根据中央财政当年可用于客观因素转移支付资金总量确定。考虑到按照客观因素建立的公式,难以体现当时中央政府的政策取向,即对财政困难地区和少数民族地区的照顾[vii]。因此,在统一选取客观因素的基础上,补充政策性转移支付因素,基本思路是根据少数民族地区的财政收支差额,结合其财政困难程度分档确定政策性转移支付系数。


在1999年转移支付办法的基础上,历次的变革主要集中在标准财政收入、标准财政支出、转移支付系数以及其他等方面。


(二)标准财政收入改革


主要是数据测算部分的改革。过渡时期,由于部分税种税基的基本数据难以取得或不易进行标准化测算,其税基数据会采用其他指标替代,规范化的程度十分有限。例如,营业税部分行业数据采用“财政决算收入数”替代。第一次调整是在2002年,标准收入的测算不再采用替代指标,而是将难以取得或不易测算的数据按照实际收入计算,较之前的方案在规范化程度上有了明显的进步。第二次调整是在2011年,将测算所需数据的来源明确界定为统计年鉴等公开的资料,同时允许地方政府核对测算数据资料,提高了转移支付制度的透明性。


(三)标准财政支出改革


主要包括以下三个方面:


一是财政支出分类的改革。过渡时期,我国采用经费支出测算与专项支出测算相结合方法对财政支出进行分解,这种方式对支出的分类过于简单、片面。第一次调整在2002年,转变为分部门经费支出与专项支出相结合的方法,更加详细地计算了各地政府的支出需求。第二次调整在2011年,转变为依据政府各部门不同职能来测算支出需求。这种变化与2007年开始实行的政府收支分类改革相一致。这种支出功能分类的方式,更能体现出政府作为公共服务提供者应该履行的职能ii。在此基础上,标准支出不断扩大政府公共服务的范围,切实保障和改善民生。例如,2012年增加了住房保障支出项目。


二是人口统计指标的改革。过渡时期,我国采用标准财政供养人口作为人口的统计口径,这种方式依赖于经验数据而非客观因素,技术方法上存在严重缺陷。第一次调整是在2008年,本次变化改变了以财政供养人口为依据的计算方式,选取与政府履行职能所需成本更为相关的地区总人口作为主要因素ii。第二次调整是在2012年,在总人口中加入了外来人口的折算值。这种变化与这一时期大规模的人口流动以及流动人口公共服务均等化面临巨大困境有关,同时,这也与我国推进城乡一体化、缩小城乡差距的政策方针相一致。截至2019年,该计算标准依然适用。


三是地区成本差异的改革。过渡时期,标准财政支出的计算公式中釆用的是标准定额的经费数据,没有考虑地区间成本差异,公平性不足;2007年,在标准支出测算中适当考虑了少数民族地区支出成本差异;2008年,不仅包括少数民族状况,还包括了人口规模和密度、地区海拔和温度等客观的人口和环境因素,并确定了计算成本差异的具体公式。在之后的公式调整中,成本差异系数加入了更多涉及自然环境、社会环境等方面的客观因素,构建了更加合理的影响地区成本的因素体系。例如,2016年,将温度系数细化为夏季系数和冬季系数;2019年,为确保高质量打赢脱贫攻坚战,增加了脱贫攻坚系数。


(四)转移支付系数改革


过渡时期,转移支付制度的重点在于帮助财政困难地区缓解财政运行中的突出矛盾,同时体现中央政府对于少数民族地区的照顾,因此,在统一选取客观因素的基础上,补充政策性因素进行转移支付。自2002年开始,转移支付办法删除了政策性转移支付,通过适当提高财政困难地区和老少边地区的转移支付系数实现资金倾斜。


2007年,尽管县乡财政困难问题较前几年有所缓解,但考虑到成果仍然需要持续巩固和发展。因此,该年的转移支付系数中再次加入了体现地区财政困难程度的因素,并确定了计算财政困难程度的具体公式,即根据各地一般预算收入占财政支出比重计算及标准收支缺口占标准支出比重确定。


2011年,转移支付制度的重点从保障政府机构的运转转向向公众提供基本的公共服务,地区的困难程度系数也随之调整为:先计算地方“保工资、保运转、保民生”支出占标准财政收入比重及缺口率,再通过赋予各类比重不同的权重,然后加和确定。近年来,随着基层“三保”逐渐成为经济工作的重点,“三保”支出比重在困难程度系数中的权重也在提高。


(五)其他变化


2011年,办法在原有公式的基础上增加了适度的激励机制,包括增幅控制调整和奖励资金。其中,增幅调整控制主要以中央对地方均衡性转移支付平均增长率为基准,对超过或者低于基准增长率一定幅度的地方适当调增或者调减转移支付额,从而保障地方财政稳定运行。奖励资金则是对省以下均等化努力程度较好的地区给予奖励,从而激励省级政府推进省以下公共服务均等化。


2016年,为健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,切实保障农业转移人口随迁子女义务教育等基本公共服务需求,中央财政在均衡性转移支付资金中设立农业转移人口市民化奖补资金,增强了省以下各级政府落实农业转移人口市民化政策的财政保障能力。



参考文献:

[i]人民网.优化财政转移支付制度,促进基本公共服务均等化[EB/OL]. [2013-04-23].http://theory.people.com.cn/n/2013/0423/c107503-21238763.html.

[ii]华丽萍. 我国均衡性转移支付制度研究——基于省级面板数据的分析[D]. 厦门大学硕士学位论文,2014.

[iii]本刊记者.逐步完善过渡期转移支付制度——财政部地方司姜永华司长访谈[J].中国财政, 1998(05):14-16.

[iv]王东辉. 关于完善我国均衡性转移支付制度的建议[J].经济视角(下), 2010(02):52-54+58.

[v]全国财政困难县减少96%县乡财政困难问题缓解[EB/OL]. [2007-08-24].http://www.gov.cn/govweb/jrzg/2007-08/24/content_725958.htm.

[vi]国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告[EB/OL]. [2016-12-23].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-12/23/content_2004588.htm

[vii]刘小明.财政转移支付制度研究. 中共中央党校博士学位论文, 1999.



★ 本文作者:赵晨野,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师

编辑:IPP传播

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