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作者 林辉煌

林辉煌:消极执法,警察的自保?

04. 16, 2021  |     |  0 comments


编者按


在调研过程中,笔者常常听到警察抱怨自己是“风车中的老鼠”,既要受当事人的气,又要受领导的气。不可否认,在警民矛盾中有不少是因为警察执法瑕疵、执法错误甚至违法违纪而引发的,这些警察应当受到法律的惩罚。然而,如果将所有的警民矛盾都归咎于警察,对警察进行“无过错惩罚”,这显然是有问题的。



1. 做得越多,错得越多?



公安机关是合法的国家暴力机关,履行着打击违法犯罪行为、调解社会矛盾纠纷、维护个人合法权益的基本职责。这些基本职责的实现,有赖于警察队伍的积极执法。“徒法不能以自行”,离开了警察的执法行为,即使法律政策再完善也无法实现社会的治安和人权的保障。因此,观察警察尤其是基层警察的执法过程,是研究和评估中国法治质量的重要切入口。笔者曾经在某派出所驻点调查半年,结果发现一个令人沮丧但却至关重要的现象:基层警察普遍呈现消极执法的状态,对正常的执法任务也避之唯恐不及。 


警察消极执法,似乎不难理解,不就是公务人员“懒惰不作为”的一种表现吗?媒体和社会一般都把警察的消极执法作为公安机关“脸难看”“门难进”的官僚主义弊病而大加批判。客观而言,这种官僚主义的消极执法确实长期存在,在我调查的派出所也不少见。但是除此之外,警察队伍还出现了另外一种消极执法的现象,即警察为了自我保护而排斥正常的执法行为。


区分两种消极执法的办法是引入“执法激励机制”,即对积极执法的警察予以正面激励,如果激励措施能够发挥作用(减少警察的消极执法),则原来的消极执法是因为官僚主义而起;如果激励措施不起作用,则原来的消极执法是因为自保而生。之所以如此判断,是因为自保型消极执法的逻辑是:越积极的执法行为,越容易对警察造成伤害,鼓励更多的积极执法无异于鼓励更多的自我伤害。用警察自己的话说就是,“做得越多,错得越多”。 


如果说出现自保型消极执法对于警务法治是一个严重的问题,那么更严重的问题是这种类型的消极执法正愈演愈烈,迅速成为警察消极执法的最主要类型。自保型消极执法主要有四种表现:一是不进行充分调查、不分析案情,草率结案;二是尽可能拖延,希望当事人自己解决问题;三是和稀泥,随意满足当事人的诉求;四是尽可能不接案子。自保型消极执法的本质就在于避免得罪当事人。 


官僚型的消极执法好理解,自保型的消极执法则显得有些怪异:为什么正常的执法行为会给警察造成伤害呢?尤其对于基层警察来说,正常的执法行为主要是对社会矛盾的调解和对轻微违法犯罪的处理,本身不具有太大的危险性。


但是积极执法确实会强化基层警察与当事人之间的张力,这些张力主要包括四个方面的内容:第一,因为自己的诉求没有得到满足而无法达成调解,当事人将不满情绪转移到警察身上;第二,依法进行行政处理(如行政拘留)之后,因为警察无法为一方当事人解决民事赔偿问题(归法院处理)而心生不满;第三,案件依法调处之后,当事人因为赔偿问题或其他问题要求警察重新处理,要求无法满足则心生不满;第四,在正常执法过程中,警察与当事人直接发生语言、肢体冲突。采取自保型消极执法,就可以最大程度地避免得罪当事人。 


2. 风车中的老鼠



客观而言,上述问题在基层派出所并不少见,而且越来越多。在上世纪八九十年代,由于警察的权威较高,其言行在社会中具有较强的威慑力,当事人对警察的调处行为一般都能接受。然而今天的形势已经不同,警察的调处行为经常遭遇当事人的不满、反对甚至反抗。于是,警察在执法过程中实际上要处理两种关系:一是当事人之间的关系,二是警察与当事人之间的关系。后者因前者而起,却使得警察直接陷入到一种新的矛盾之中。而且,警察执法越积极,接触的当事人越多,产生矛盾的可能性也越大。 


因为正常的执法行为而出现警察与当事人之间的张力,这应该是一种正常的现象。如果警察因为不愿意面对这些张力而消极执法,仍然是一种官僚主义作风。当警察与当事人出现矛盾,最典型的是对警察的投诉或上访,相关部门(领导、信访部门、督察部门等)需要作出相关的回应。问题就出在这里。为了最大程度地维护“社会和谐”,避免当事人向更高一级的单位上访甚至采取极端的行为,相关单位往往采取息事宁人的做法,尽可能满足投诉人或上访人的要求,即使有些要求不尽合理。 


而对于涉事的警察,则往往给予“无过错惩罚”:只要警察被投诉上访,即认定是警察的过错并予以相应惩罚。在调研过程中,笔者常常听到警察抱怨自己是“风车中的老鼠”,既要受当事人的气,又要受领导的气。不可否认,在警民矛盾中有不少是因为警察执法瑕疵、执法错误甚至违法违纪而引发的,这些警察应当受到法律的惩罚。然而,如果将所有的警民矛盾都归咎于警察,对警察进行“无过错惩罚”,这显然是有问题的。一旦警察的合法权益无法得到有效维护,其执法积极性自然会受到打击。 


问题的严重性还不止于此,一旦当事人发现只要自己不断投诉上访就能使自己的诉求(包括无理诉求)得到满足,必然会强化投诉上访行为。甚至越来越多的当事人以投诉上访作为自己的谈判法宝,要挟警察必须满足自己的诉求。而警察为了避免遭受上级的“无过错惩罚”,也只能尽可能满足当事人的要求。当事人了解了警察的软肋之后,往往提出更多的要求,对之前的调处行为随意翻案,而警察则穷于应对。 


面对这一类无理诉求的当事人,警察的应对方法主要有几种:第一,尽可能摆事实讲道理,说服当事人;第二,通过派出所给当事人好处,满足其要求;第三,警察自己掏腰包,满足当事人的要求;第四,用暴力手段解决,这种方法太危险(一旦被查,后果严重)以至于很少有人会使用;第五,尽可能不接案子,消极执法。显然,最后多数警察都会选择消极执法以求自保。在一场注定只输不赢的博弈中,最好的应对策略就是不参与。 


3. 权力决断能力



为什么警察会遭遇“无过错惩罚”而陷入自保型消极执法?从根本上讲是因为权力决断能力的式微。所谓的决断能力,是指辨识、裁断和实践是非对错的能力。从目前的情况来看,警察权力的决断能力正日益式微,越来越难以对当事人之间、警察与当事人之间的矛盾争端做出是非裁断,往往一方面对当事人“无原则妥协”,另一方面对警察“无过错惩罚”。


决断能力不意味着公权力可以为所欲为,不受任何约束;相反,决断能力意味着权力的自省,对于自身的过错能够予以裁断。因此,权力的决断能力在于是非标准的执行,而不在于权力本身的大小,这两者要区分开来。所以当我们说警察权力的决断能力式微的时候,并不意味着警察权力的式微。 决断能力的式微不是个别派出所出了问题。这种困境之所以会全方位蔓延开来并且具有相对的稳固性,与信访体制有密切的关联。信访作为一种特殊的维权方式,自古以来就存在,它是底层人民基于良心政治而诉诸国家的正义追求,几乎成为中国特有的习惯法。信访维权的优势在于能够通过个人发起、借助政治权力来实现司法体制所无法实现的救济。然而这也是信访制度所隐含的缺陷,即作为信访受理者的上层权力机构一旦无法满足信访人的诉求,则可能引发信访人更进一步的上访,原来的受理机关此刻也成为被上访的对象。 


换言之,因为缺乏有效的信访终结制度,受理信访的权力机构随时都可能成为当事人之一,“裁判者”成为利益相关方,因此无法确保“裁判”的独立性和客观性。一旦权力的决断能力式微,权力机构因为当心自己成为新一轮上访的“被告”,自然倾向于满足上访人的诉求,即使有些诉求不那么合理。因此,借助既有的信访体制,权力决断能力的式微很快自下而上蔓延开来,自保型消极执法很快成为一种常态。 


然而,在权力的决断能力式微这个问题没有得到解决之前,自保型消极执法并不能从根本上使警察得以自保。因为消极执法而导致当事人的诉求无法得到满足,很容易引发新的上访。警察将因为不作为遭遇信访而受到上级领导的惩罚。


于是,摆在警察面前只有两条路可以走,一是冒着被投诉信访而被领导惩罚的风险积极执法,二是冒着被投诉信访而被领导惩罚的风险消极执法。一个是做事可能被惩罚,一个是不做事可能被惩罚,两害相权取其轻,显然后者更为可取。因此,虽然自保型消极执法不见得能够起到自保的效果,但依然成为多数警察的理性选择。 


在这种情况下,为了防止当事人进一步上访,警察倾向于采取和稀泥的方法尽可能满足当事人的要求。警察执法的性质于是发生了变化,不再是纠纷解决和权利救济,而是围绕着如何减少和消灭信访来开展的。当事人对于警察消极执法的投诉上访以及上级部门对消极执法的惩罚,不仅没能促进警察的积极执法,反而进一步强化了“无原则妥协”的执法逻辑,导致权力的决断能力进一步式微。 


警察的自保型消极执法在某种程度上满足和助长了当事人的某些无理诉求,带来的后果是越来越多的无理诉求被生产出来。因为这些无理诉求者更懂得与警察进行博弈,他们的诉求更容易得到关注和满足;而真正需要权利救济的人,却往往因为缺乏博弈策略而容易被忽视。 


4. 法治的道路



由此可见,要消解警察的自保心理,推动积极执法的开展,最关键的问题在于重建权力的决断能力,使其能够有效地辨识、裁断和实践是非对错标准。警察之所以选择自保型消极执法,不是因为积极执法可能造成与当事人的矛盾,而是因为积极执法所造成与当事人的矛盾无法得到公正的裁断,警察经常在毫无过错的情况下遭受权力惩罚,其合法权益也难以得到有效维护。正是这些因素打击了警察的积极性。在缺乏保护的执法环境中,警察自保是理性的选择。 


重建权力的决断能力,一方面是对违法违纪的警察进行法律规训,确保权力为人民服务的基本宗旨;另一方面也要对部分群众的无理诉求和谋利型上访进行批评劝诫,违反法律法规的则应受到相应的法律制裁。在现代法治建设的讨论中,对权力的规训受到一致的认同,而对于个人滥用权利的规训则逐渐淡出人们的视野,甚至形成了这样一种诡异的错觉:凡是公权力与私权利的矛盾,责任必然在于公权力。正是这种错觉为警察的“无过错惩罚”提供了温床。殊不知,在私人权利不能良性运行的情况下,公权力也不可能正常运作,结果反过来损害了私人权利。 


重建权力的决断能力,还需要建立行之有效的信访终结制度。对于警察的投诉信访,是当事人正当的权利。上级单位应当在深入调查的基础上作出公正的裁断,信访人不满于裁断而采取进一步的上访次数应当是有限的,否则只会挤占其他人的权利救济资源,造成更大的不公。


这就要求,一方面上访受理单位必须恪尽职守,还原案情原委,而不能一味地推给基层单位;另一方面要对越轨的警察或当事人进行公正的惩罚,从而确保权力的正常运行和权利的有效保护。如此,即使警察在执法过程中与当事人发生矛盾,也不用担心要承受“无过错惩罚”;而当事人也意识到自己的无理诉求不仅得不到满足反而会受到规制,这在一定程度上可以减少因为当事人的无理诉求而引发的矛盾。在这样的环境下,警察的积极执法就有可能得以实现,而公安法治建设才能得以推进。



★ 本文作者:林辉煌,社会学博士,华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理。

文章原载于微信公众号“行业研习社”,经授权发布。

编辑:IPP传播


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