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作者 ipp

CNAS报告:后疫情时代美国印太战略的关键

04. 16, 2021  |     |  0 comments



引言


 

在印太地区,美国正在失去对中国的战略优势。尽管美国仍然是该地区首选的安全伙伴,但中国日益增长的影响力正在改变地区的力量平衡。中国在该地区日益增长的影响力,部分原因是美国自身无法控制的结构性的结果,但美国自己也加速了自身影响力的下降。


许多重要的印太国家接受了特朗普政府关于中国是全球竞争者的声明,但他们也对特朗普政府的政策表示不满。特朗普还以关税为手段,并在没有顾及日本和韩国这两个区域盟国的情况下,试图将成本分担协议强加给它们,从而使美国与地区国家的关系愈加紧张。他退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)的决定,加剧了中国在外交和经济领域日益增长的影响力,并剥夺了美国帮助制定印太贸易规则的机会。


COVID-19危机正在加速并加剧外交、经济和军事领域的这一趋势,可能使美国进一步失去优势。中国试图利用COVID-19危机扩大其在该地区的影响力,利用美国创造出来的真空,将自己置于地区经济和公共卫生复苏的核心位置。当中国从疫情危机中迅速恢复之时,美国却还在努力应对特朗普对COVID-19管理不善造成的遗留问题——经济不振和党派分歧,印太权力平衡继续向中国倾斜。


随着中国经济和军事力量的增长,盟友和伙伴的作用对美国变得更加重要。疫情加剧了美国面临的挑战,同时也创造了“四方”成员国(美日印澳)更紧密合作的机会。拜登政府保留了特朗普政府对中国的竞争姿态,但将重建美国的联盟和伙伴关系作为首要任务,这需要超越特朗普政府狭隘的议事方法,取而代之的是为地区国家提供符合其利益的积极议程。在处理COVID-19危机及其后果时,美国是否有能力帮助该地区解决其需求,将是对美国是否有能力实现承诺的试金石。这一点最重要的莫过于东南亚,在那里,美国与中国争夺影响力的竞争最为激烈。


拜登政府将“四方安全对话”作为印太战略的核心部分。美国将利用与日本、澳大利亚和印度的合作,帮助其他印太地区国家解决COVID-19危机。它还可以协调“四方安全对话”与东盟建立联系,并为制定一个可扩展的框架提供理由,以便将台湾与“四方安全对话”联系起来。例如,台湾当局的“新南向政策”可以在美国的印太战略中发挥重要作用。


印太地区迫切需要对COVID-19作出公共卫生反应,找到摆脱危机的办法是最紧迫的任务。中国在疫苗外交方面占得先机——利用疫苗的生产和销售来提升外交影响力——尤其是在东南亚,中国的疫苗供应量占全球的60%以上。美国仍有时间进行弥补。在3月12日的“四方安全对话”峰会上,四国宣布计划合作扩大疫苗生产和销售,加快经济复苏。其他外交应对措施也很关键,包括利用外国援助帮助东南亚国家应对危机造成的直接经济后果,并长期改善公共卫生基础设施。


华盛顿还必须应对北京日益增长的经济影响力和综合影响力。印太地区因疫情导致的经济衰退和美国选择退出TPP的决定提升了中国影响力增长的趋势。美国需要成为印太地区经济复苏的一部分,特别是在东南亚和印度,印度正在想方设法减少其对中国的经济依赖。


虽然外交和经济领域受COVID-19危机的影响最大,但美国还必须减轻大流行病对其军事的潜在影响。美国在印太地区的军事地位正在削弱,部分原因是美国未能调整其作战理念和力量以适应中国带来的挑战。这场疫情对未来国防预算产生的影响,可能会进一步危及美国在印太地区的军事地位,或者损害印太地区部分国家对美国的信心。这些国家可能会因此寻求更多的自主权,导致它们发展自己的军事能力。这可以为分担美国的负担创造机会,但需要密切协调,以确保互补,而不是重复。


这份报告提出了几个值得借鉴的选择。我们的指导原则是将重点放在大流行病的趋势上。首先,我们试图通过检验该区域外交、经济和军事领域的趋势,并在此基础上制定基线,然后我们评估这些趋势是否受到大流行病的影响。我们认识到,在许多情况下,COVID-19危机加速了先前存在的趋势,但它也有可能给关键国家带来拐点。


因此,一个关键的问题是确定大流行病在哪些方面为美国减轻现有挑战创造机会,哪些方面可能加剧这些挑战。我们的目的是提出一些具体建议,这些建议明确了COVID-19对美国在印太地区利益的影响,同时也考虑到全面评估大流行病的影响所需数据在短期内根本无法获得。


其次,美国在印太地区的盟友中,日本与美国对中国的看法最为接近。日本在印太地区提供公共产品和基础设施的行为受到肯定,它准备减轻印太国家因COVID-19危机而加剧的痛苦。自疫情开始以来,印太地区与中国双边关系发生最大变化的国家,非澳大利亚和印度莫属。澳大利亚是美国的重要盟友,美印两国的伙伴关系在过去十年中得到了大幅改善。自疫情发生以来,这两个国家都与中国发生了冲突——中印是激烈的边境冲突,中澳是经济冲突。大流行病后的事态发展有助于推动“四方安全对话”国家之间加强合作,并促使将“四方安全对话”提升为一个战略论坛。


第三,我们对东南亚地区的挑战和机遇进行了说明,东南亚地区是美国与中国争夺影响力最激烈的地区。美国有可能失去在东南亚的影响力,部分原因是它未能向印太地区的国家提供积极的愿景。我们也认识到其他国家发挥的重要作用。东南亚是日本努力促进自由开放的印太地区的核心,也是澳大利亚发挥传统领导作用的地区。


虽然除印度尼西亚和菲律宾外,东南亚国家的人均感染率和死亡率均低于其他区域,但大流行病对东南亚大部分地区的经济造成了破坏性影响。我们考虑了“四方安全对话”国家如何独立和集体地开展工作,帮助东南亚国家从危机中恢复。

  • 使区域内各国能够相互分享数据,包括疫苗数据,从而为成员国政府的决策提供更高的透明度。

  • 促进国家和捐助方资源的集中,用于疫苗的储存和分发。

  • 解决配送的物流挑战,包括确定区域性私营实体,激励它们重新利用其配送系统。

  • 在扼制COVID-19传播时保护个人隐私。

 


外交领域



建立共享机制,应对疫情和疫苗的虚假信息。疫苗外交首先是要分发实体疫苗,但同样至关重要的是要确保人们对疫苗的信心。如同病毒一样,除非积极打击,否则病毒性网络虚假信息不会停止传播。美国应与民主国家之间建立长期伙伴关系,立即采取以下三个步骤共同打击网络虚假信息。


  1. 优先开展由全球参与中心(GEC)协调的工作,以打击疫情和疫苗有效性的虚假信息。

  2. 分享日本、澳大利亚、新西兰、韩国和中国台湾地区等民主盟友在管理COVID-19危机方面的成功经验。

  3. “四方安全对话”以G7快速反应机制为蓝本,在印太地区快速分享打击疫苗虚假信息的最佳做法。加拿大领导了G7国家为民主国家在21世纪面临的虚假信息困扰制定解决方案,可继续请加拿大帮助领导新的印太倡议。


“四方安全对话”和东盟的活动中优先考虑公共卫生和应急准备,并增加对东南亚国家的公共卫生援助。COVID-19表明在生物医学和公共卫生方面采取行动和合作的必要性。公共卫生领域的合作可以采取各种形式。“四方安全对话”提供了一个理想的论坛,以加强四个成员国之间的危机防备,并协调对其他国家的公共卫生援助。


  • 增加美国与其他国家的公共卫生对话的次数,包括双边和多边的。

  • 与盟友探索医疗用品的联合生产和联合储存,为印太地区未来的健康危机做好准备。

  • 加强与盟国和非政府组织的协调,从而向东盟国家提供公共卫生援助。更新卫生设施,加强初级卫生保健覆盖面,培训医务人员,提高行政能力。日本支持建设东盟公共卫生、突发事件和新发疾病中心,澳大利亚承诺提供资金,这是值得推行的例子。

  • “四方安全对话”促进和东盟对话,分享最佳应对措施。例如美国的一些机构,包括疾病控制中心和约翰·霍普金斯大学,正在为危机期间的数据绘图和可视化制定标准。可邀请这些机构介绍其方法,并探讨合作可能性。

  • 让志同道合的国家参与研究、开发和制定数字隐私方面的标准。随着人工智能更多地用于诊断目的,而且在需要追踪接触者的情况下,这对打击COVID-19的重新升级或未来的大流行病是至关重要的。



经济领域

 


美国需要一项经济计划,作为其在印太地区战略定位的一部分。以下建议旨在通过确定华盛顿如何应对COVID-19危机带来的经济挑战和机遇,为更全面的努力提供信息。这些建议主要集中在利用经济来提高美国影响力。美国还需要采取措施来解决印太地区经济恶化的问题。


在东南亚,多年的扶贫工作倒退,各国债务不可持续,跨国犯罪行为和腐败加剧。这些经济体在很大程度上是以出口为基础的,因此复苏有赖于扭转区域和全球贸易的衰退。印度也遭受了巨大的损失,正在寻求复苏,同时其经济部门正在与中国脱钩。如果不能帮助这些国家的经济复苏,就会让中国获得更多的优势。这些努力很可能成为判断美国是否兑现其在该地区经济参与的承诺的一个关键指标。                                                                        

优先帮助印太国家,特别是东南亚国家,处理因COVID-19危机造成或加剧的债务问题。美国通过二十国集团等多边机构能够直接提供或协助提供的支持越多,该区域国家就越有可能通过这些多边机构进行债务重新谈判。这将增加透明度,这对借款国和美国都有利。美国应采取以下步骤:


  1. 与“四方安全对话”在内的盟友以及欧盟合作,确保所有相关利益攸关方遵守二十国集团商定的解决债务问题共同框架。

  2. 补充国际货币基金组织和世界银行对借款人的技术和分析支持,包括向关键国家部署律师和金融专家小组。

  3. 考虑支持更现实的债务可持续性目标,并鼓励美国主要企业贷款人减记风险。

  4. 为提高透明度,与四方和东盟国家合作,为与中国谈判贷款的国家建立信息交流机制,以加强其谈判地位。 


加快执行该区域基础设施的现有援助方案,并加强与四国在提供援助方面的协调。COVID-19延缓了东南亚必要的基础设施发展,破坏了提升劳动生产率的计划,减缓了整个地区的劳动力流动。该流行病还推动了向技术和公共卫生部门的劳动转移,这使得各国更需要培养具有必要职业和专业技能的劳动力。美国拥有可以动员起来满足这些需求的经济工具,并应采取以下步骤:


  1. 快速运作“蓝点网络”(Blue Dot Network),目前该网络尚未建立组织机构,也没有将成员扩大到几个国家之外。

  2. 确保美国国际开发金融公司(DFC)有足够的人员配置,以实现其在印太地区的宏伟目标。虽然在2018年的立法中,国际开发金融公司的预算增加了一倍,达到每年600亿美元,但该组织仍然受到人员短缺的困扰。

  3. 美国国际开发署对该区域的直接援助,支持加大对人力资本发展的投资,特别是在建设数字技能和扩大数字经济方面。扩大与日本和澳大利亚的协调,以便能够在东南亚进行联合投资,从而提高对受援国援助的战略效力。

  4. 加大对东盟绿色经济等区域倡议的支持,这些倡议旨在为与气候变化和COVID-19危机等全球挑战相互交织的经济问题提供多边解决方案。

  5. 通过制定以加强伙伴国家的创新生态系统为重点的新举措,促进数字领域的发展。


采取小规模贸易举措,同时探讨加入CPTPP的成本和效益。由于国内的政治原因,加入CPTPP困难重重,但这一选择值得深入探讨。国会应该举行听证会,评估加入CPTPP对美国经济、美国劳动力和美国在印太地区参与的成本和收益。拜登政府应与国会合作,确定美国寻求加入CPTPP谈判的可能性。同时,拜登政府还可以采取一些举措,包括:


  1. 考虑寻求不需要通过国会的所谓“瘦身交易”,优先考虑数字贸易协议和其他可能复制CPTPP部分内容的协议。数字贸易协定不仅是可以实现的,而且也是必要的,以应对越来越多的先进技术挑战。例如,美国可以利用美日韩三国的半导体产业链来制定环太平洋地区的数字贸易协定。

  2. 考虑扩大东南亚的普惠制(GSP),并在某些情况下将其作为一种激励措施,以实现特定的目标,如提高劳动标准。

  3. 重新审视和谈判特朗普政府一直在与印度谈判的贸易协定条款,同时也要权衡扩大该协定的可能性,将知识产权等问题纳入其中。任何协议都应同时考虑印度政府关于恢复印度普惠制地位的讨论。

  4. 开展协调,利用日本—欧盟—美国三边关系,使世贸组织参与制定新的贸易、投资、技术、环境和数字的全球规则。 


在供应链多样化的同时平衡转包,并强调帮助盟友和伙伴深化自己的供应链。一些私营实体在疫情发生前就已经将供应链转移出中国。COVID-19危机为实现供应链多样化、减少对单一国家的依赖提供了动力。如果美国具有比较优势,就应利用这一优势进行再承包。如果没有,则应与盟友、伙伴和产业界合作,促进供应链多样化,并促进从中国向其他印太国家转移。这将减少其他国家和私营公司对中国的依赖,同时促进目的地国家的经济复苏。这一努力在技术供应链方面尤为关键,为此美国应采取以下步骤:


  1. 与发起“供应链弹性计划”(Supply Chain Resilience Initiative,SCRI)的日本、澳大利亚和印度合作,支持该倡议的各项目标。

  2. 实施日本试行的供应链卡点分析框架,以确定四国对中国有战略依赖性的关键领域,并寻求与日本加强供应链监测合作。

  3. 让私营企业参与进来,抓住供应链中高价值环节,找出在哪些方面促进从中国向其他印太国家的转移更为可行,以及产业界如何才能实现这些转移。

  4. 在美国不能选择转包的情况下,应与工业界合作,确定替代中国的适当办法。例如,美国可以与四国协调,鼓励工业界迁移,并单方面或与日本澳大利亚一起提供有针对性的基础设施和技术援助,以增加印度、印度尼西亚、菲律宾和越南等国家的吸引力,成为替代地点。

  5. 为了抵消多样化带来的风险,与日本合作建立医疗和其他物资的共同战略储备,并与南亚和东南亚国家合作,帮助它们建立自己的储备。



国防领域



COVID-19对美军在印太地区的直接影响较小,但是削减国防开支的可能性会使美国在投射其力量时因可信度降低而步履维艰。这加强了调整美国作战方式的必要性,使其不得不减少在印太地区的军事存在。同时,美国也需要帮助其盟友和伙伴发展自己的能力来应对中国。美国也可以采取措施减轻国防预算和力量投射的潜在压力,即使这些压力最终不会发生,但这也将是一种积极的应对措施。此外它还应该抓住机遇,扩大美印防务关系,促进“四方安全对话”国家之间更加牢固的防务关系。


此外,应加强与日本和澳大利亚的防务整合。美国必须从对领导地位的关注转向帮助盟友和伙伴建立有效的防御能力来威慑中国。在国防预算方面,因国内支出中用于应对COVID-19危机的支出日渐增多,美国的国防预算在明年或者今后几年会有所缩减,而同期中国似乎准备增加国防预算开支。因此美国可以采取一些短期内能负担得起的措施,包括:


  • 与日本建立综合指挥控制体系。

  • 与日本进一步整合作战能力,统一相关作战理念。探索并发展一种将新兴技术融入战争的通用作战理念。

  • 利用下一次美日澳三边战略对话,探索扩大协调规划机制,以期提升它们与美国在理论和军力结构上的一致性。

  • 与日本和澳大利亚建立联合研发中心或国防创新中心,以更好地利用新兴技术。 


考虑到今后人员可能减少和培训周期可能中断的情况,美国不断调整其演习策略。大流行病中断了联合演习与训练周期,对备战造成了明显的挑战。考虑到目前的财政状况,美国可能需要削减在印太地区的军事存在。美国可以采取措施,消除该地区盟友和伙伴对美国早期承诺的担忧,包括:


  • 长期部署少量部队,以各种身份融入盟国和伙伴。虽然这样做的现实效益可能收效甚微,但长时间进行这类换防将有助于美国弥补可能出现的不足。

  • 防止减少联合演习,为高强度联合演习提供资金,每次联合演习尽量纳入主要盟友和伙伴。

  • 扩大多边训练演习,特别是在反潜战方面,这对包括日本和印度在内的关键地区盟友和伙伴至关重要。 


抓住机遇,扩大美印防务关系。中印边境冲突增大了印度与美国加强防务合作的机会。为加强美印防务关系,美国应该:


  • 充分利用过去几年美国与印度签署的四个国防授权协议,以加强两国的互通性和信息情报共享性。此外,将国防技术和贸易计划的重点从高价项目转移到与印度合作开发小型平台和新兴技术上。

  • 与印度定期举行三军联合演习,并将网络战和电子战纳入演习。此外,2020年9月美印网络防御对话举行首次虚拟会议,美国应继续加强并提升此对话。

  • 开发综合海洋区域感知(MDA)能力,最大限度地提升协调技术的能力。为了加强MDA的合作,可以允许印度进入美国在迪戈加西亚的基地,作为交换,美国也可进入印度在安达曼和尼科巴群岛的基地。 


寻求加强和扩大四方国家之间防务关系的机会。除了加强印度与美国的防务合作外,还要寻找机会在“四方安全对话”的四个国家均扩大防务关系。就在印度对扩大合作感兴趣之际,澳大利亚也表示决心在包括军事能力建设等方面发挥更大的区域作用,日本亦采取相关措施,使其能够为与美国和其他印度—太平洋国家的防务合作作出更多贡献。

加强四方国家之间的防务关系需要:


  • 在成员国之间寻求达成协议,将“四方安全对话”作为一个论坛,加强有关各自地区能力的信息交流,并制定战略划分成员国在整个印太地区的责任范围。

  • 与印度合作,使澳大利亚成为年度“马拉巴尔”海军演习的常客,并考虑将“马拉巴尔”扩大为三军联合演习。

  • 考虑就迪戈加西亚群岛、安达曼和尼科巴群岛以及科科斯群岛达成联合准入安排,以最大限度地扩大在印度洋—太平洋海域的“四方安全对话”国家的兵力投送。



结论



中国不断增长的经济实力、军事现代化已经削弱了美国的竞争优势,并在新冠危机开始前便已经改变了印太地区的力量平衡。疫情强化了美国面临的结构性挑战,但也为美国创造了更有效地与中国竞争的机会。恢复美国在太平洋地区的联盟与伙伴关系对于更有效地与中国竞争至关重要。其中美日同盟仍然是任何有效竞争的关键。“四方安全对话”有望成为美国在印太地区的核心部分。


影响印太地区地缘政治态势的另一个关键因素是,美国及其“四方安全对话”的民主盟友能够在多大程度上帮助东南亚从COVID-19危机中复苏。美中在东南亚争夺影响力的竞争十分激烈,因此,美国是否有能力为该地区的复苏设定积极的议程,将对其应对印太地区挑战的能力、承诺和信誉带来关键考验。



★ 本文系IPP独家译文

译者:蚁奔、田雪琪、何琴、单铭瑜

审校&编辑:IPP传播


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